前言

国家高新区创新激励的弱化会诱发其回归传统体制，加剧地方政府无差别供地行为的倾向。但实际上，东中西部区域在资源、能力方面的差异，使得高新区的管理具有差异化特征。那么，如何结合发展阶段、演化趋势等看待各地方高新区的管理方式，最终实现高新区的高质量发展，这已经成为既要遵循发展规律又要符合自身实情的战略性问题。本期内容希望借此选题引发进一步的相关思考。

一、国家高新区“体制回归”现象

高新区体制脱胎于传统行政体制，其对传统体制具有天然的依赖性，国家高新区创新激励的弱化会诱发地方政府行为对传统体制的回归。其“体制回归”主要体现在三个方面：

1．发展目标短期化

国家高新区发展目标以经济增长为主要取向。在以经济增长为主要考核指标的“晋升锦标赛”下，基于官员任期的期限性，地方政府行为趋于短期化，地方政府更加注重国家高新区对短期经济增长的推动作用，容易忽视国家高新区创新发展、产业化发展等长期目标，不愿意将资源投入到推动创新发展的基础性建设中。

2．要素驱动发展路径依赖

国家高新区建设路径是以要素驱动为主要选择。长期以来，我国依靠劳动、资本、土地等生产要素资源大量投入的要素驱动方式，实现了经济的快速增长，并形成一定的路径依赖，地方政府在发展地方经济时会自动因循该路径。在资源分配的倾斜政策下，国家高新区面临的资源约束更为宽松，这又会进一步加剧该地区地方政府对要素驱动发展路径的依赖。

3．政府干预

国家高新区发展是以政府广泛干预为主要手段。在我国渐进式的改革模式中，地方政府对市场的干预仍广泛存在。国家高新区作为区域内的“经济特区”赋予了地方政府进行体制机制创新的“制度空间”，为地方政府创造了更为宽松的制度环境，强化了地方政府的资源配置权力与能力。因此，国家高新区的“体制回归”现象主要体现为地方政府在政治激励的作用下，深度介入市场以实现经济的短期快速增长。

二、“体制回归”与地方政府产业用地供给

国家高新区作为国家实施创新驱动发展战略的重要载体，创新发展与产业化发展是其主要发展目标。因此，土地资源供给应当与产业发展相协调，优先向高新技术产业倾斜，并加大企业甄别力度，有选择性地供给高新技术企业，从而培育创新型企业和产业，促进创新驱动发展。

图1 高新技术产业（图片来源：网络）

然而，在国家高新区“体制回归”的背景下，国家高新区的建设实践可能会背离其设立目的，即地方政府土地供给并不是围绕创新驱动发展展开，而是以促进本地区经济的短期快速增长为主要目的。例如，采取低地价、宽环境管制以及税收优惠政策等低门槛措施，仍然是新近成立国家高新区的地方政府招商引资的主要策略。特别是在日益加剧的区域竞争中，忽视引资质量要求，利用低价土地扩区发展进行引资竞争是地方政府追求短期经济增长目标的直接反映。

在国家高新区建设过程中，土地指标向国家高新区倾斜构成地方政府土地供给的宽约束，而国家高新区较为宽松的制度约束容易演变为地方政府开展以地引资竞争的“制度空间”。

根据自然资源部发布的《关于2018年度国家级开发区土地集约利用评价情况的通报》中的统计数据，国家级开发区的土地集约利用水平整体不高，高新类开发区的综合容积率、工业用地综合容积率仅为1.05、0.98。在参评工业主导型开发区中，超过60%的开发区工业固定资产投资强度达到5000万元/公顷，而仅有30%的地均利税超过500万元/公顷。土地闲置突出、开发程度较低、产出效率不高等现象表明，地方政府在推进高新区建设过程中依旧没能跳脱出规模性以地引资的惯性思维，产业用地供给往往缺乏策略性以及对引资对象的甄别激励，进一步塑造了地方政府无差别供地的行为特征，深刻反映了国家高新区“体制回归”的存在性。

三、国家高新区产业用地供给的地区异质性

不同地区成立的国家高新区处于不同经济发展水平，这一差异可能会使高新区地方政府的行政目标和行为取向产生分异，从而导致“体制回归”的程度不一，进一步导致土地供给行为产生分异。

图2 国家级高新区分布情况（图片来源：自绘）

经济欠发达地区由于缺少吸引高端产业投资的要素，其引资对象多是成本敏感性强且易流动的中低端制造产业，这使得地方政府采取压低地价、税收优惠或扩大财政支出等措施来吸引投资流入的努力程度更高。因此，经济较落后地区对短期经济增长目标的追逐会使其更加注重引资规模，国家高新区土地的宽供给则会进一步强化地方政府进行低价无差别引资的竞争行为。

相较而言，经济发达地区将土地作为经济增长发动机的动力作用开始降低，土地价格不再是引资竞争的唯一手段，地方政府更加注重通过调整财政支出结构、加强基础设施建设、完善社会服务体系等措施营造良好的投资环境，从而促使土地使用者的竞争性需求增加。因此，经济发达地区的高新区在设立之初就已明确了目标产业，其会主动规避产业发展过程中的盲目投资，供地策略会根据要素结构和市场需求进行调整。

图3 中关村（图片来源：网络）

地区经济发展水平的差异使得地方政府在高新区建设过程中的“体制回归”程度有所不同，从而导致土地供给行为产生分异：在经济较落后的高新区，地方政府趋向于加大引资力度，减少对供给对象的甄别；在经济较发达的高新区，地方政府更加注重产业发展的需要，更理性地选择引资行业和企业。2018年，经济较为落后的西部开发区工业用地固定资产投入仅为4 984.92万元/公顷，不到东部地区的40%，而工业用地地均税收更是只有508.18万元/公顷，仅为东部地区的61%。

四、国家高新区产业用地供给的经济效应

在国家高新区“体制回归”的背景下，地方政府在执行政策的过程中往往注重短期增长而忽视长期目标，特别是在要素驱动带来高增长率时，地方政府往往会忽视人才培养、技术创新、制度构建、产业升级等长期发展所需的驱动要素。

若高新区仅是利用税收、土地等优惠政策以及劳动力的价格优势来吸引企业，进而形成地理空间的简单集聚，而不是依托自身比较优势等内在机制以及以产业关联为基础，则会导致企业无法深入“扎根”，进而加剧不同地区的低水平恶性竞争，最终造成资源错配，出现产业结构趋同及创新效率不高的问题。

当高新区地方政府倾向于无差别供地时，初期的要素集聚虽然能够促进经济的短期增长，但可能无法有效促进企业“优胜劣汰”，只能进一步强化以中低端产业为主导的产业结构刚性，进而无法有效提高地区创新能力和创新水平。高新区地方政府进行差别化供地虽然可能产生“挡板效应”，进而影响短期的经济增长，但“挤出效应”“选择效应”的作用能够更好地促进国家高新区的创新驱动发展，进而提高城市的创新水平。

五、建议与探讨

针对国家高新区“体制回归”背景下政府无差别供地行为，提出以下建议：

1．结合地区优势明确发展定位

在推进创新驱动发展的过程中，国家高新区结合地区产业优势，强化产业发展定位，进而发展出具有比较优势的产业链、产业集群。

2．强化地方政府的城市创新激励

针对地方政府对短期经济增长等显性政绩的追求所导致高新区目标定位出现偏差的现象，高新区考评时可以考虑弱化GDP等指标在高新区官员晋升考核评价体系中的权重，并将城市创新等相关指标纳入考核体系中，以避免地方政府因害怕经济下滑而不敢开展产业转型升级等促进城市创新发展的活动。此外，城市创新成果的显现具有时滞性，各地应以城市创新的长效评价机制激励地方政府围绕创新发展进行基础性建设。

来源 | 黄金升：国家高新区：“体制回归”还是创新发展——基于地方政府供地行为的考察[J].山西财经大学学报,2022,44(01)（原文有删改）

编辑 | 邱昌雯

策划 | 李孝增

审核 | 甄   杰