引 言

近年来“一区多园”国家高新区广泛兴起，成为地方政府打造高能级战略平台的重要举措。同时，也出现了多元管理主体权责不清、分园发展合力不足等问题，有背离“一区多园”模式初衷的隐忧。基于“一区多园”国家高新区的典型实践，通过加强准入考量、厘清统分结合管理架构、实行多元化统筹、强化市场驱动等措施可以进一步优化“一区多园”统筹发展管理体制机制。

一、“一区多园”的主要类型

 “一区多园”是指一个高新区管理区域包括多个片区(分园)，片区(分园)的地理空间范围分布于不同行政区(县)，一般呈现不连片特征。各地高新区根据自身实际情况，探索出了不同类型的“一区多园”管理体制类型。按照高新区管委会对分园承担的职能和权限划分，主要形成建设主体型、非建设主体型、半建设主体型三类。

1、建设主体型

 “建设主体型”是指高新区管委会对所辖分园实行一体化管理，全权负责分园的规划、开发建设和管理运营，类似国体中的“共和制”，典型代表有济南高新区、武汉东湖高新区、成都高新区等。

典型园区：武汉东湖高新区

武汉东湖高新区经过6次区域调整，管辖面积从24平方公里逐步扩大为518平方公里，涉及洪山区和江夏区。东湖高新区在武汉市委市政府的大力支持和协调下，分别与洪山区、江夏区签订区域托管协议，在互利共赢的原则下进行税收分成，实现了高新区518平方公里的统一管理。根据产业发展和园区管理需要，东湖高新区划分八大产业园区，形成特色鲜明的产业布局，并按照扁平化管理要求，八大园区成立园区建设管理办公室，作为东湖高新区管委会分支机构，负责规划建设、招商引资和企业服务工作，不具备独立的财政和经济管理权限。

图1 武汉东湖高新区（来源网络）

2、非建设主体型

 “非建设主体型”指分园的开发建设、招商引资、企业服务和社会管理事务都由分园所在地政府(管委会)负责，高新区管委会作为市政府派出机构，承担分园指导、协调职能，统筹各分园的发展。这类“一区多园”涉及分园的变更、调整、人事、编制等事项，不涉及主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划的调整，类似国体中的“邦联制”，典型代表为中关村、深圳高新区、佛山高新区等。

典型园区：中关村示范区

中关村国家自主创新示范区(以下简称中关村示范区)实行“一区十六园”管理模式，各分园人、财、物都由分园管委会或所在区政府负责。中关村管委会作为市政府派出机构，对各分园发展建设进行综合指导和统筹协调，同时承担政策研究与制定、创新创业促进与服务、市政府园区建设专项资金管理、国际交流与合作等职能。

图2 中关村示范区（来源网络）

3、半建设主体型

 “半建设主体型”主要指高新区管委会管理主园区(一个或多个)的全部开发建设与管理服务事务，对其他分园进行统筹指导、发展协调和经济统计等职能；其他分园的开发建设、招商引资、企业服务和社会管理事务由分园所在地政府(管委会)负责，类似国体中的“联邦制”。典型代表有上海张江高新区、重庆高新区、天津高新区、宁波高新区等。

典型园区：重庆高新区

2019年12月重庆市五届人大常委会第十四次会议表决通过《关于重庆高新技术产业开发区行政管理事项的决定》，明确重庆高新区管理范围包括直管园(主园区)和拓展园(其他分园)两部分，将西永微电园全域及沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区、北碚区、江津区部分区域划归高新区管理统筹。重庆高新区管理范围从原来的74平方公里扩大至1031.2平方公里，其中直管园面积310平方公里。在管理运营方面，重庆高新区实行规划布局、产业政策、招商引资、项目审批、财税政策、综合执法“六统一”，由高新区管委会负责直管园的经济社会一体化管理，以及拓展园的发展规划、产业布局、项目审批、政策制定、经济统计、考核评价等经济管理事务，各拓展园保持现行人事、财政等管理体制不变。

图3 重庆高新区（来源网络）

二、“一区多园”存在的主要问题

 “一区多园”模式改变了国家高新区原有的空间结构和管理结构，跨层级、跨行政区域的发展，必然会遭遇体制性问题和障碍。在“一区多园”推进的同时，也带来了管理难度的增加，引发了业内对“一区多园”模式的一些争议。

一是“一区多园”空间选择不优。部分高新区尤其是新升级高新区为承接地方清理整顿园区的任务，盲目纳入一些发展水平低、创新能力差的区域形成“一区多园”模式，既拉低了高新区的平均发展质量，也偏离了高新区“又高又新”发展初衷，形成了“戴帽子、不出力”的尴尬局面。

二是缺乏统一规划。部分高新区，特别是非建设主体型和半建设主体型高新区在实施“一区多园”管理模式时，缺乏统一整体的规划，相关分园各自为阵，对国家高新区的发展定位、发展要求、发展路径不明确。

三是不同主体间权责利不明确。“一区多园”模式打破原有利益分配格局，涉及高新区管委会和分园管委会之间、市级政府与区(县)级政府之间等多个主体，不同主体在职能分工、管理权限、财政税收等管理职能以及利益分配方面容易引发矛盾。

四是统筹发展不力。一些高新区管委会对分园没有实质性管理权限，且缺乏有效的统筹手段，导致各分园独立运作，非但难以形成合力，反而会进一步加剧同质竞争，造成有限资源的分散，很难形成“一盘棋”的发展格局，还会给外界造成盲目扩张、面子工程、仅追求经济数据好看等负面印象。

总体来看，实施“一区多园”管理模式的高新区，管委会对分园的管理权限和统筹力度越大，越有利于协同联动发展，也越有利于形成高质量的区域协同一体化发展格局。建设主体型的“一区多园”“共和制”模式明显优于半建设主体型的“一区多园”“联邦制”模式，更优于非建设主体型的“一区多园”“邦联制”模式。

三、“一区多园”的发展建议

2020年，中央编委出台了《关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的指导意见》，从优化开发区行政资源配置角度，提出结合实际稳妥有序推行“一区多园”管理模式，鼓励在更大行政区域内整合开发区管理机构，实行集中管理。

从地方发展来看，未来十年是全国乃至全球城市竞争版图重构的关键十年，人才、技术、资本等创新要素呈现出向创新更加活跃区域集聚的趋势，区域竞争从过去拼政策、拼资源、低成本，转变为创新创业生态环境的比拼。同时，国家高新区也需要发挥品牌带动作用，全力打造具有引领性、支撑性、标识性的区域创新平台，带动更多区域营造良好创新创业生态环境，形成引领地方创新崛起的强大动能。

可以预见，“一区多园”将成为越来越多高新区的战略选择。必须从尊重历史基础和承载未来使命视角，推进“一区多园”管理体制机制创新，适应高新区发展新阶段，真正形成“一区多园”发展合力，释放更多的体制潜能。

一是加强准入考量。2021年4月2日，科技部火炬中心印发《规范国家高新区统计区域范围工作指引》(以下简称《指引》)的通知，对国家高新区因管理区域范围调整变更统计范围进行规范，通知规定区域范围调整的基本原则之一为调整调入的区域应具有充实的建设用地和良好的空间发展前景，符合城市总体发展规划和土地利用规划，或者区域内原有的产业符合国家高新区产业发展要求，已经集聚了较好的创新资源和创新服务体系。由此，对于正在谋划“一区多园”发展模式的高新区，要发挥好政府主导空间布局的作用，明确拟纳入园区的准入门槛，秉承国家高新区发展导向，将该区域能否将创新驱动作为主要发展战略，能否坚持走高质量发展道路作为重要考量标准，鼓励和支持条件成熟的省级高新区、重点工业园区及重点科技资源集聚区块视发展情况逐步纳入。

二是厘清统分结合管理架构。基于园区历史起点、发展阶段、经济发展水平等客观因素，因地制宜建立市区两级统分结合管理架构，厘清高新区管委会与分园管理机构的管理权限和职责分工，建立科学适用的合作和利益分享机制。要进一步统筹思考高新区“一区多园”的体制设计，加强市级层面的资源管理，尤其是在领导配置、资金支持、权限下放上体现“举全市之力”建设高新区的战略意图，将最优秀的人才、最好的土地和最优惠的政策配置给高新区。

三是实行多元化统筹手段。《指引》中高新区区域范围调整的另一基本原则为，国家高新区管委会能够对调整后的区域进行统一、有效的管理，杜绝仅为扩大统计调查规模的区域调整。由此高新区管委会对分园的管理权限和统筹力度是重中之重，最理想的是形成“五统筹”发展，统筹政策、统筹规划、统筹领导、统筹招商、统筹建设。从现实角度出发，推进“五统筹”需要结合地方及分园的发展阶段、区位条件、资源禀赋区别对待，先易后难。首先也是最为迫切的是要坚决杜绝仅是数据纳统的“一区多园”。应先在市级层面成立高规格的“一区多园”领导小组，建立高层次决策机制，综合运用专项资金、考核评价、激励惩处等政策工具，实现统筹政策、统筹规划、统筹领导，有条件时适时向统筹招商、统筹建设迈进。

四是强化市场驱动。发挥好市场驱动产业发展的作用，探索以企业为主体的开发建设模式，支持设立市场化的产业促进机构，鼓励企业等市场主体跨区域布局，依靠市场规律和机制推进“一区多园”产业资源优化配置。鼓励以政府采购服务的方式将能够市场化的服务交由市场机构来提供，发挥市场化、社会化服务机构的促进作用。

来源|李志远，陈文丰，石妍妍：”一区多园“国家高新区要加强统筹发展，载于《经济与管理》（原文有删改）

编辑|李孝增

策划|唐瑞哲

审核|甄 杰