前言

2021年12月4日，由同济大学发展研究院和新华社中国金融信息中心主办的“第十届中国产业园区持续发展论坛”在上海成功举办，首部园区管理理论重要著作《园区管理通论》正式出版发布。同济大学发展研究院院长任浩在会上作了《园区管理体系：前提、框架与特色》的主题报告，对《园区管理通论》的研究过程、园区管理体系的构建前提与框架、《园区管理通论》的特色作了详细介绍，以下是报告的详细内容。

图1：任浩教授发表主旨演讲

园区管理体系：前提、框架与特色

---在第十届中国产业园区持续发展论坛上的主题报告

序|研究过程

自从关注产业园区（以下简称园区）并为园区开展领导培训、规划编制等工作以来，一直想撰写一本园区管理类的书。在构想中有几条基本原则坚守未变：一是主要写给园区管理者阅读和使用；二是应该兼顾管理学一般原理与园区特点；三是应该建立全面系统而又实用的管理体系。基于这些原则，将本书定名为《园区管理通论》。

图2：《园区管理通论》

本书的研究和出版先后花费了6年时间。从2015年起，当我们团队已连续两年完成《中国产业园区持续发展指数报告》之后，就着手探讨“园区管理”的研究大纲。由于接触了大量产业园区的发展案例，我们深深感悟到，园区的持续发展归根结蒂还得靠园区自身的管理。特别是团队在2017年初完成了“中国产业园区改革开放40年的演化规律和发展模式”的研究项目（参见《园区不惑：中国产业园区改革开放40年进程》上海人民出版社、2018年），并继续利用三年时间，对园区演化规律和发展模式进行深入的研讨，针对研究大纲进行持续的分析，从而以更冷静的态度思考、撰写园区管理理论体系。在撰写过程中，团队成员分别就园区管理的相关专题，在中组部、商务部组织的市长班和国家级园区负责人培训班（共8期）中，与来自全国各地近300位市长、商务局领导、园区负责人进行了交流讨论。同时，对苏州工业园、广州开发区、天津经开区、北京经开区和昆山经开区等进行了深入的调研，也分别在中国开发区协会以及湖南省开发区协会和福建省开发区协会等各协会的年会上进行了专门的沟通。2019年5月，同济大学发展研究院举办了第七届中国产业园区持续发展专题论坛，专门研讨和评审了《园区管理通论》的初稿。同年10月，在中国企业管理研究会年会暨中国管理学70年学术研讨会上，我作了“园区管理体系构建：前提与框架”的大会主题演讲。这些大量的调研、培训和交流工作，增强了我们对建立中国产业园区管理体系的信心，也拓宽了我们的思路。

图3：《园区管理通论》设计思考

本书由任浩负责大纲设计，由任浩、甄杰负责写作提炼、统稿。参与本书前期写作与研讨的有任浩、甄杰、巩祥彬、李军强、易静怡、冯荣、李梦祺、曹杰勇、洪浩、杨诗郁、吴逸凡、田嘉哲等，巩祥彬负责写作小组的协调工作；叶江峰、唐开翼、郭卓玭、欧阳娟和章长城、李孝增、邱昌雯、任一、李丹等在研讨中也提出了不少有益的建议。本书在撰写过程中，得到了国家有关部委、中国开发区协会以及地方协会的大力支持；历届中国产业园区持续发展论坛的演讲嘉宾的报告和交流促进和丰富了我们的思考；商务部园区培训中心、同济大学、复旦大学、上海交通大学、浙江大学和新华教育集团等提供了作者与各类园区管理者的交流机会；九华咨询机构也提供了大量园区发展的咨询案例。本书的研究还得到了上海汽车工业教育基金会和同济大学经济与管理学院的资助，也得到了上海人民出版社和责任编辑王吟的出版支持。

在此，向关心和支持这项研究的所有单位和个人致以衷心的感谢！

一、园区管理体系构建前提

1、时代的迫切性

在经济发展进入“存量时代”，特别是在当前高质量发展的背景下，园区的持续发展经受着经济失速、体制失活、结构失衡以及动力失强等方面的挑战，园区亟需从外延发展向内涵发展转变，从数量增长向质量发展转变。

从微观上来看，由于园区承担了区域经济发展的重任，各园区将工作重点都放在招商方面，有些地方还提出“以亩产论英雄”的口号，而忽视了管理的重要性。另外，由于园区高层领导的人员流动性大，园区内管理制度的制订与落实也容易被忽视。

2、发展的长期性

工业革命时期，英国曼彻斯特棉纺织产业集群拉开了产业园区诞生与发展的序幕。而中国的产业园区起始于改革开放之初，并因特定的政策和标志性事件而历经了若干重要发展阶段。据统计，截至2021年上半年，仅399家国家级经济技术开发区（简称经开区）和高新技术产业开发区（简称高新区），就贡献了全国GDP的1/5、出口的2/5、税收的1/4。未来，在实现双碳目标、智慧管理等方面，园区将再次成为主战场。

产业园区从最初形成时只是企业在一定空间范围内的物理集聚，到现在成为企业依托产业链、价值链、创新链而融合共生的化学集聚，其长期发展历程反映了园区从物理集聚到化学集聚的集聚本质。

3、存在的普遍性

产业园区最早起源于国外，经过长期的发展，世界各地已形成众多产业园区，国外比较成功的案例有：法国索菲亚科学园(Sophia Antipolis)、新加坡裕廊工业园(Jurong Industrial Park)、英国剑桥科学园(Cambridge Science Park)、法国格勒诺布尔科学园(Inovallée)、日本筑波科学城(Tsukuba Science City)等。

从类别上看，产业园区有国家级产业园区、省级产业园区和地市级产业园区。依据园区功能，产业园区可以划分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、新区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、自贸区等。

4、对象的特殊性

在管理学中一直根据组织的目的，将组织分成追求利润目的的企业组织和追求公益目的的政府和非营利组织。但是，园区不同于以利润为目的的企业，也不同于以公益为目的的政府，园区具有地方政府的派出机关（或派出机构）和开发主体的双重性质，决定了园区是一个兼有公益和利润双重目的的特殊的第三种组织。园区不能再以企业为研究对象的工商管理或以政府为研究对象的公共管理作为理论指导，而是需要构建适用于园区发展的管理体系以获得针对性指导。

图4：园区管理与公共管理、工商管理的区别示意图

同时，当前对产业园区的研究也趋于多元化，不同的学界从组织、空间以及产业链、供应链等多视角进行研究。经济学者对园区产业集群的界定侧重于产业组织的视角，强调同一产业内企业之间、企业与市场之间以及不同产业部门之间的相互关系类型，如专业化协作、经济联合体、企业集团等组织形态等；地理学者侧重于空间思维，如地域性和空间差异性等；管理学者则侧重于供应链、产业链及其影响的各种战略因素的组合。我们对园区管理的研究，整合了上述不同学界的视角，按照“源于实践、高于实践、指导实践”的宗旨，形成了研究特色。

二、园区管理体系构建框架

1、园区管理体系构建的基本原则

（1）普遍性与特殊性结合

园区管理广泛存在于国内外产业园区及其不同层级间，具有普遍性。同时，园区管理又不同于企业管理、公共管理，从而形成了独特的第三类管理，具有特殊性。依据管理流程，产业园区管理主要涉及主导产业规划、空间规划、项目管理、招商管理、运营管理、绩效评估等方面；而依据管理学的基本逻辑，产业园区管理也涉及计划、组织、领导、控制四项主要职能。因此，园区管理体系应将管理的普遍性与园区的特殊性相结合。

（2）开源性与闭环性结合

园区管理的过程受到政策、经济、资源和竞争对手等外部因素的影响，具有一定的输入开源性；同时，园区管理是从规划开始，经过运营、评价，最后将评价结果进行反馈，纠偏，开启新一轮规划的闭环过程。因此，园区管理体系应将输入开源性与闭环性相结合。

（3）理论性与应用性结合

园区管理体系不仅要基于现代管理学中决策、组织、领导、控制的四项职能划分方法和 PDCA戴明环的基本原则，形成特定的园区管理体系，还要包含可应用于实践的管理工具和方法。因此，园区管理体系应将理论性与应用性相结合。

2、园区管理体系

从园区主体的工作特征以及园区持续发展的趋势来看，产业园区管理要解决三个基本问题，即园区要到哪里去？园区应该怎么做？园区做得怎么样？因此，园区管理是以实现高质量、可持续发展为目标，以全周期赋能为理念，以流程为视角，建立由规划管理（planning）、运营管理（operation）和控制管理（control）构成的闭环系统，通过持续改进，不断实现新目标。

图5：园区管理体系POC架构

图6：园区管理持续发展过程示意图

为了结构化地突出园区运营管理的工作重点，我们以管理对象（企业和园区）、管理范围（内部和外部）作为两个维度，形成园区招商管理、服务管理、合作管理和组织管理的运营管理内容框架。

图7：园区运营管理内容框架

在我们调研中，发现了一些具有代表性的园区管理实践案例。例如“一张蓝图绘到底”的苏州工业园区、以招商新模式4.0推动高质量发展的广州开发区、建立“合创汇”服务平台的合肥高新区、园区内企业产学研合作创新的埃因霍温高科技园区、推进机构改革的天津开发区、控制管理出色的新加坡裕廊工业区等。

三、《园区管理通论》特色

1、确立园区存在的合法性

基于园区历史的视角：产业园区是工业化进程带来的特定产物，从近代产业革命开始，对中外园区的发展史进行了梳理，确立了园区存在的合法性。从世界范围看，产业园区的发展主要经历了两个阶段，一是二战之前（18世纪工业革命至1945年二战结束），二是二战之后（1945年二战结束以后至今）。从中国园区的发展看，结合园区改革开放40多年来的实际发展情况，可以将园区划分为五个时期，即孕育期（1979-1983）、初始培育期（1984-1991）、高速发展期（1992-2002）、稳定整顿期（2003-2008）、创新发展期（2009-至今）。

基于园区本质的视角：产业的发展都具有集聚性，这一方面是产业发展的自发性要求，另一方面也来自政府或协会的能动性推动，两方面的共同作用产生了松紧程度不等的园区组织形式。产业园区反映并符合产业发展集聚的本质要求，由于产业的发展需要产业集聚，而产业要集聚就需要有产业组织的平台，产业-集聚-园区具有内在的必然过程。

2、确立园区管理的合理性

基于存在的客观视角：国内外的各个产业园区，国内不同级别的园区如国家级、省级、地市级等产业园区，以及不同功能类型的园区如经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、自贸区等，都需要科学的管理来对推动产业园区的发展，因此园区管理客观存在于国内外及不同层级的园区内。

基于存在的特殊视角：在管理学中一直根据组织的目的，将组织分成追求利润目的的企业组织和追求公益目的的政府和非营利组织。但是，园区不同于以利润为目的的企业，也不同于以公益为目的的政府，园区具有的地方政府派出机关（或派出机构）和开发主体的双重性质，决定了园区是一个兼有公益和利润双重目的的特殊的第三种组织。园区不能再以企业为研究对象的工商管理和以政府为研究对象的公共管理作为理论指导，而是需要构建适用园区发展的管理体系以获得针对性指导。

3、构建POC园区管理体系

从过程管理的视角，提出了园区管理是由规划管理（Planning）、运营管理（Operation）和控制管理（Control）为关键内容，以实现园区持续发展为目标的行为过程和规则体系，即园区POC管理体系，形成了由导论篇、规划篇、运营篇以及控制篇共四篇十一章组成的框架。导论篇主要研究了园区及园区管理的内涵特征、园区起源与理论基础、园区领导者；规划篇主要研究了园区产业规划、空间规划；运营篇根据园区管理对象（园区和企业）和管理范围（园区内部和外部）的二维分类，主要研究了园区招商管理、园区服务管理、园区合作管理以及园区组织管理；控制篇主要研究了园区评价和园区纠偏。

4、界定园区管理定义

根据管理学和园区实践，界定了园区管理是指园区管理机构通过体制、机制和流程等手段，有效协调园区内部与外部各组织层面之间的关系，实现园区持续发展的过程。根据管理的本质是关系协调，界定了园区管理的本质是为协调园区各组织层面之间的关系，包括园区与内部的企业之间、园区与分园区之间、园区与合作园区之间等的关系协调。

5、制定园区管理工具

基于园区管理的理论与实践，针对园区管理的每一个过程，本书制定了相应的45个管理工具，如园区主导产业的吸引力\拉动力选择矩阵、园区产业发展定位GRAVS框架、产业园区“三聚”发展路径、PAIIFS园区招商组合要素、功能\形态的园区服务需求矩阵、方式\形态的融资结构矩阵、环境变动度\环境复杂度的园区管理体制选择矩阵、内容\范围的园区合作矩阵、园区持续发展评价指标体系、园区纠偏流程“DRC”循环模型等。

6、明晰园区管理3C主线

园区的发展始终围绕着园区主体展开，从1.0阶段到3.0阶段，产业园区逐步向着主体构成多样化、主体范围扩大化以及主体关系共生化的趋势发展。因此，从园区主体构成、主体范围、主体关系三个视角出发，存在着 “构成（Component）—范围（Confine）—关系（Connection）”的3C主线。

图8：园区管理3C主线图

根据园区发展所受的主体构成与主体关系两个基本因素的影响，可以界定园区发展模式。即1.0阶段，园区是由经济主体构成，主要关注经济发展，并且仅形成了单一主导产业，园区内企业之间彼此独立；2.0阶段，开始关注人与自然的和谐发展，强调纵向产业链、横向配套链的形成，企业间具有依赖程度不同的链式合作关系；3.0阶段，其发展具有产业社区的特征，形成了产业、自然、社会多元共融的格局，企业之间形成创新合作的网式共生互联关系。

图9：园区发展模式图

编辑 | 李孝增

策划 | 唐瑞哲

审核 | 甄 杰