引言

当前，我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段。国家高新区作为我国发展新经济、培育新动能的重要载体，是推动经济高质量发展的重要力量。本文从利益相关者视角出发，指出国家高新区高质量发展的目标内涵主要体现在一流的营商环境、领先的科技创新、高端的产业集群和现代化治理体系等四大方面。比照上述目标定位，国家高新区在现实发展中还存在不少问题与短板。针对这些问题，本文提出优化完善营商环境，努力打造宜居宜业宜创产业新城等系列措施。

经过30多年的发展，国家高新区已成为我国国民经济发展的重要支撑和自主创新的重要载体。但与此同时，数字化转型、逆全球化、新冠疫情三大因素叠加，对全球供应链、产业链、创新链布局及资源配置产生巨大冲击，也对“十四五”期间国家高新区的高质量发展提出了新的要求。

目前，学界对于高新区高质量发展的目标定位多是从独立于国家高新区之外的第三方角度来审视和定义的，从与高新区具有直接利害关系的管理层、运营层或合作伙伴等角度进行分析和探讨的尚不多见。因此，本文以利益相关者理论为指导，明确国家高新区高质量发展的目标内涵，并以此为参照，提出现存问题、产生原因、对策建议，以期有助于促进国家高新区高质量发展。

一、利益相关者视角下高新区高质量发展内涵

01  国家高新区的主要利益相关者

国家高新区作为产业集群和高新技术企业的主要承载地，无论是在产学研合作还是在生产经营活动方面都有着众多的利益相关者，是一个典型的经营性利益相关者组织。本研究将国家高新区利益相关者分为以下三个层次：

第一层次是核心利益相关者，包括政府、开发运营主体和入驻企业等；

第二层次是紧密利益相关者，包括金融机构、高校及科研院所、配套服务机构、中介服务机构等；

第三层次是外围利益相关者，包括园区居民、媒体机构等。

三个层次所涉及的利益相关者数量较多且关系复杂，从生态利益、社会利益和经济利益等三大宏观利益诉求看，其利益诉求的共性与差异性并存。

表1 国家高新区利益相关者利益诉求

02  国家高新区高质量发展的目标定位

国家高新区高质量发展的本质问题，就是如何满足和实现以国家为主体的不同利益相关者群体对区域经济发展的利益诉求。总的来说，高质量的高新区应当成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，是宜居宜业宜创的产业新城典范。具体而言，利益相关者视角的国家高新区高质量发展目标定位应当包括以下几个方面含义:

一流的营商环境。国家高新区建设应坚持“绿水青山就是金山银山”理念，突出绿色发展，率先实现联合国2030年可持续发展议程、工业废水近零排放、碳达峰、园区绿色发展治理能力现代化等目标；全面部署和应用新基建，重点项目开通建设速度进一步加快，为园区发展提供强大动力支撑；“放管服”改革深入推进，投资项目审批和商事制度改革等取得重大进展，土地资源配置进一步优化，国际一流的市场化、法治化、国际化营商环境基本形成，国家高新区成为创新政策先行先试区和科技型企业的最佳聚集地。

领先的科技创新。国家高新区应积极承担国家使命，努力践行“领跑战略”，在全球范围广泛聚集高端创新资源，吸引培育一流创新人才；突出科技型企业培育，形成一批在全球具有先发优势的“四新经济”市场主体，成为现代经济体系建设生力军；重视关键核心技术创新，突破一批“卡脖子”工程，培育原创新兴产业；政策协同与知识产权保护力度进一步加大，科技成果转移转化加速，高新技术及产业化成效明显，创新真正成为经济发展的内生变量。

高端的产业集群。国家高新区应以国际先进发展理念为引领，突出产业迈向中高端，产业发展水平不仅领先国内其他区域，更在全球范围跻身一流和高端。形成一批具有核心竞争力并对市场具有重要影响力的世界级产业集群，在若干领域走在世界前沿；主导产业战略引领作用突出，带动关联产业协同发展，形成各具特色的产业生态；产业链龙头企业不断发展壮大，产业链缺失与薄弱环节得到逐步补充与完善，形成优势互补、协调统筹的现代产业布局。

现代化的治理体系。国家高新区治理体系化、制度化和法治化水平要进一步提升，形成各利益相关者积极参与的协同共治新格局。管理体制机制日益健全，分类指导和组织管理进一步加强；数字技术在政务服务、经济和社会治理方面的应用空间得到进一步拓展，服务的自动化和智能化水平不断提高，国家高新区应成为智慧政府和智能治理的先行区和示范区，实现园区形态从产城融合科技园区到以产业社区为代表的智能社会转变，成为现代化治理的“中国之治”样板。

图1 2020年度国家级高新区评价综合排名第一名中关村（来源网络）

二、高新区高质量发展面临的主要问题及原因

当前，国家高新区已初步建立以战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系框架，形成的创新优势、品牌优势和要素优势为高质量发展奠定了坚实基础。但与利益相关者视角下目标定位的要求相比，仍存在不小的差距和一些深层次影响因素，需要在未来发展中予以消除。

01  生态环境与服务体系不完善，营商环境仍有待优化

营商环境包括自然生态环境、软硬件基础设施、提供的公共服务等。

问题1：从生态环境看，尽管一批国家高新区已经成为所在城市能耗最低、生态最优、环境最美的区域，但从全面提升绿色发展和高质量发展的要求来看，国家高新区还存在绿色技术创新能力不强、绿色产业竞争力较弱、部分国家高新区重工业和高能耗产业比重偏大等问题。

问题2：从基础设施看，尽管目前国家高新区都在积极推动和参与新基建，但其对产业的支撑力度仍显不足。2019年7月，《互联网周刊》&eNet研究院发布了“2019产业园区互联网指数排行TOP100”榜单，对样本园区的互联网发展以及智慧园区发展进行了评价。评价结果显示，在排名前100的园区中，国家高新区只有51家，说明国家高新区在产业互联网等新基建方面还存在短板，需要全面提速新基建部署与应用，增强对产业的支撑能力。

原因1：上述问题产生的根源，同国家高新区在建设发展过程中“重产轻城”“重硬轻软”的规划指导思想有关。产城融合度不高，生态环保意识薄弱，文化定位不明确，基础设施建设长期滞后于产业发展，更新迭代未能与时俱进，对重污染和高能耗企业在引进时把关不严等等。例如，在基础设施建设方面，上海张江科学城路网密度是4.68km/km2，显著低于上海市区路网密度7.15km/km2；成都高新技术产业开发区(高新西区)路网密度是4.30km/km2，显著低于成都市区路网密度8.07km/km2，导致公交线网可达性低、最后一公里出行不便等问题。

问题3：从公共服务看，尽管近年来随着政务服务的整体优化，国家高新区在企业开办、办理施工许可证、获得水电气、获得信贷、执行合同以及办理破产等方面变得更加简单便捷，但仍存在交叉审批、重复审批、办事流程透明度低、监督环节薄弱等问题，离真正市场化、法治化和国际化的营商环境标准还有相当差距。

原因2：这与新形势下“放管服”改革不到位，“以企业为中心”的发展理念还没真正树立起来有关。一些政府主管部门依然存在对审批的迷恋，下放审批不到位、商事制度改革不到位、清单管理制度不到位、“双随机一公开”不到位，部门区域之间协调困难等，严重影响了企业人员的创新创业积极性与体验感、获得感。

02  创新体系不健全，创新能力不足的问题依然较突出

当前，国家高新区在科技创新方面面临的主要问题包括:

问题1：科技型中小企业需进一步培育。在发达国家，科技型中小企业是技术创新的组织者、实施者和受益者，是专利创建主体。统计数据显示，截至2019年底，国家高新区聚集了科技型中小企业5.1万家，尽管占国家备案科技型中小企业总数的33.6%，但仍然面临创新动力不足、创新资源缺乏以及创新能力不强等问题。因此，需要进一步凝聚各方力量，培育壮大科技型中小企业群体。

原因1：科技型中小企业不足，同长期以来我国政府对它的重视程度和支持力度不够有关。科技型中小企业的培育壮大，离不开政策的扶持、专业化的服务以及环境的营造等，过去由于体制以及管理的原因，很多资源都过于集中在体制内，导致大部分专利开发的源头仍在科研单位和大专院校，许多发明创造都游离于企业之外。

问题2：科技创新资源配置还不尽合理。应该说大多数国家高新区附近都有高校或者科研机构，在一定范围实现了创新资源的合理对接，但是仍有部分高新区附近的高校设置专业或者科研机构从事的研究领域与高新区的产业匹配性不强，资源配置效率不高。此外，除少数几个园区外，还有相当一部分国家高新区缺乏在全球范围优化配置创新资源的基础和能力，导致差异化的科技创新需求难以得到及时有效满足。

原因2：科技创新资源配置不合理，与政府在科技资源配置方面过度行政化有关，缺少相应的灵活性与公平性，更难以实现科技资源合理共享。

问题3：科技成果转化效率仍有待尽快提升。现有学者将科技成果转化率限定为专利转化率，基于统计数据和论文文献，推算出中美两国的科技成果转化率数值分别为6%和50%；以“科技成果转化效率”指标衡量则差距进一步拉大，两国的数值分别为6%和100%。国家高新区的整体水平也许要高于全国平均水平，但较美国等发达国家之间的差距较大已成共识。这使得高新区内的创新成果在打通“最后一公里”，进而规模化成为满足消费者需求的商品这一链条上还存在较大障碍。

原因3：再次，国家高新区科技成果转化率低，一方面是因为科技成果转化机制不健全；另一方面更为重要的是，国家高新区的研究成果很多都不能称作是真正意义上的成果。不少科研成果严重脱离社会需求，完全没有达到可以向生产转化的成熟度，只不过是披上了科技成果的外衣而已。

03  产业发展不平衡态势明显，高端产业集群亟待培育

对标国家高新区高质量发展目标内涵，目前，国家高新区在产业发展方面也存在较大提升空间。

问题1：区域发展不平衡问题仍较突出。根据《2020中国火炬统计年鉴》，国家高新区四大地区2019年创新型产业集群主要经济指标及科技活动对比见表2。东部地区高新区不仅创新型产业集群的主要经济指标(入统集群数、企业总数、高新企业数和营业收入)绝对值最高，而且在主要科技活动成果方面(拥有有效发明专利)的数量也最大，与中部地区、西部地区和东北地区高新区形成鲜明对比。

表2 国家高新区创新型产业集群主要经济及科技活动指标

原因1：园区间发展不平衡，同所在区域的资源禀赋、经济基础、制度条件等存在差异不无关联，凡上述情况优越者，其产业发展普遍较好。

问题2：产业链不完整，整体掌控能力较薄弱。产业‘新而不全、全而不强’是国家高新区面临的普遍问题。”所谓“新而不全”是指高新区作为高新技术产业发展引领区和示范区，部分新兴产业(如航空航天)虽迭代涌现，但技术路径相对单一，规模效应相对有限，上下游企业间技术经济的关联性较差，尚未形成完整产业链；“全而不强”是指高新区一些产业(如装备制造)虽拥有相对完整的产业链，但仍面临“卡脖子”技术问题，产业链关键技术受制于人，产业创新能级有待进一步提升。

原因2：这是由历史及现实等多重原因导致的，国家高新区特别是沿海地区高新区的产业起步主要是通过加工贸易方式直接嵌入全球价值链分工体系的，加工贸易主要集中在劳动密集型产业，核心专利技术和自主品牌严重缺失。近些年来，通过科技创新，产业链完善度和产业层次虽然得到了较大程度提升，但发展的“路径依赖”依然存在。

问题3：数字经济潜力尚未得以充分挖掘。从整体上看，国家高新区已经拥有了强大的数字产业部门。然而从分布来看，这些数字产业和头部数字企业主要集中在发展水平较高的高新区，其分布不均的情况，要远远大于制造产业门类。绝大多数国家高新区还是以工业制造产业门类为主。对于这些高新区而言，仍面临以培育数字产业，构建数字产业政策为主要内容的数字化转型的任务。

原因3：由于我国数据要素市场化配置改革尚处起步阶段，数据的开放融合、确权及定价等问题都未得以完全解决，会在一定程度上影响国家高新区数字经济发展以及产业结构和层级的优化。

04  体制机制约束尚存，治理体系和能力需进一步提升

问题1：由于历史原因，迄今法律没有对高新区的行政主体地位予以确认。虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府令的形式制定出台了关于高新区的地方性法规，但大部分高新区仍缺少行政执法的主体资格，这使得高新区管委会在行使其职能的时候，常常同上一级政府机构之间出现不协调的问题，无法建立强有力的行政执法体系，在环境建设、行政审批、保护高新技术企业合法权益等方面发挥其应有的作用。

实际操作中，绝大多数开发公司与管委会融为一体，高新区管委会具有“政府”与“企业”的双重身份，使管委会具有比一般地方政府更明晰的财政收益机制。因此，管委会在资源配置上更加倾向于追求短期经济增长的目标，也就容易导致理念视野比较封闭、管理方式相对单一。如在全国不同区域都要建国家高新区的情况下，对各个园区的评价指标都一样，未能凸显分类管理的作用，无法真正做到让高新区有进有出。

问题2：此外，国家高新区历经30多年的发展，大多已经度过了单一的产业功能区而进入产城融合发展阶段。由此带来国家高新区的职能逐步从产业向社会扩展，开始承接越来越多的社会事务。国家高新区向行政区体制的复归，淡化了国家高新区原来的产业发展导向，也客观上造成了科技和产业服务能力的弱化。因此，如何在增强社会治理能力的同时，不损害原有的科技和产业治理能力，是在产城融合大背景下，国家高新区体制创新需要迫切解决的大问题。

原因1：上述问题的产生，既有理论指导的缺失，也有实践探索的不足。从治理理论上看，以企业为研究对象有公司治理，以政府为研究对象有政府治理，以社会组织为研究对象有社会治理，以国家为研究对象有国家治理。然而，介于市场与政府之间的国家高新区没有形成专门、系统的治理理论来对其进行针对性指导。

原因2：从实践层面上看，我国相当一部分国家高新区承担着体制改革和机制创新的试点示范功能。如改革开放初期，深圳特区在转变政府职能、精简机构、用人机制改革等方面起示范作用；中关村国家自主创新示范区先后开展了“1+6”和“新四条”政策试点；武汉东湖高新区推出《促进东湖国家自主创新示范区科技成果转化体制机制创新的若干意见》，突破体制樊篱为科技成果松绑，被业界称为“黄金十条”。但迄今为止，在协同治理、整体智治等方面的制度创新仍处于初级阶段，尚未开展具有全国性标杆示范意义的专门试点，可复制推广的成功经验仍较稀少。

三、推动国家高新区高质量发展的对策建议

“十四五”时期，国家高新区应充分发挥30多年来积累的科技创新与产业发展优势，凝神聚力，抢抓世界第四次工业革命发展先机，全方面、深层次满足高质量发展目标需要。为此，针对上述问题，提出以下对策建议:

01  优化完善营商环境，努力打造宜居宜业宜创产业新城

突出绿色生态构建。国家高新区应制定和遵循更加严格的环境、安全、能耗、水耗、资源综合利用技术标准，严格控制高耗能、高污染工业规模，以绿色技术、绿色产品、绿色管理、绿色服务和绿色品牌开拓市场，引导全社会绿色消费，增强企业的综合竞争力。与此同时，创新管理机制，强化监督管理，将国家高新区作为环境管理体制机制先行先试创新基地，根据不同的发展阶段、产业结构特征、区域生态环境保护需求，推进差异化、个性化、系统化、精准化的绿色生态园区构建。

推进“新基建”提速。首先，要做好新基建战略规划。国家高新区应充分了解新基建不同类型的内涵和联系，切实做到将新基建与传统基础设施的数字化、智能化改造结合起来，促进传统基础设施与新型基础设施交叉融合。其次，应找准新基建发力点。在新基建当中，一些是硬件建设，一些是软件建设。新基建重建更重应用，重硬更重软。因此，既要超前，又不能过度超前，一定要紧紧围绕现实需求而开展。最后，引导社会资本共同参与。新基建的推动离不开中央和地方财政资金投入，但仅靠政府的力量远远不够。国家高新区应当发挥产业引导基金、PPP项目等的优势，吸引不同类型的社会资本参与，让市场发挥资源配置的决定性作用，拓宽新基建的融资渠道。

提升政务服务能力。进一步推进“放管服”改革，权力清单还需要加大力度清理和完善，真正做到清单之外无审批事项，真正做到权责清晰。不断完善政务服务标准化制度、集中办理制度、网上办理制度等，持续提高政务服务水平和效能。此外，还要科学规范开展政务服务能力评价工作，把评价结果作为考核高新区政务环境的一项重要依据，以评促改、以改促优，促进高新区政务服务能力不断提升，为高质量发展保驾护航。

图2 成都高新区推动行政审批改革，提高政务服务国际化程度（来源网络）

02  进一步健全创新体系与机制，突破关键核心技术制约

加强科技型企业培育。遵循科技创新与企业成长规律，认真贯彻落实研发费用加计扣除和所得税优惠等针对小微企业的普惠性税收政策，确保符合条件的小微企业应知尽知、应享尽享。积极探索复制在自由贸易区和自创区已经成功试点的政策，形成精准发力政策体系，进一步激发高新技术企业和科技型中小企业的创新活力。加强众创空间、孵化器和加速器等建设，为中小企业的孵化培育、成长和成熟壮大提供全生命周期、全方位和专业化的服务，全力破解科技型中小企业“成长的烦恼”。此外，还应积极探索专业化的服务与科技型中小企业和高新技术企业的科技金融工具，助力科技型中小企业的成长和高新技术企业的发展，让高新区真正成为科技型企业的栖息地。

完善科技成果转化机制。以打通企业技术转化的“最后一公里”为目标，推进应用场景创新，统筹科技应用场景和城市建设，鼓励科技创新成果在高新区率先转化应用，引导鼓励各类新技术、新产品在高新区“首发首秀”，打造全球前沿科技试验、应用的首选地。构建以应用促进技术转化、以应用验证技术成果的新体系，形成以城市发展需求驱动成果转化、产业发展的新模式。建立科技成果权益初始分配制度，完善市场导向的科技人员参与科技成果转化收益分配的激励机制。鼓励入驻企业与高等院校、科技创新基金、投资机构等开展合作，共同设立科技成果转化基金，发挥杠杆作用，引导更多社会资本参与重大科技成果、高价值专利转化项目投资，提高科技成果转化率。

图3 宁波高新区创新创业园（来源网络）

03  加快数字经济发展，着力构建世界级创新型产业集群

缩小园区间“数字鸿沟”。消除国家高新区发展不平衡、不充分最重要的解决方法就是创新，必须始终将创新作为引领产业发展的第一动力。集聚创新资源，引进和培育创新平台，支持创新型机构建设，深化产学研合作和促进科技成果产业化，以创新型人才促进产业发展。与此同时，国家高新区还应主动融入所在省市的数字化建设，通过异地孵化、飞地经济、伙伴园区等合作机制，将区域要素资源转化为自身产业发展和招商的优势，缩短与其他高新区间的差距，共享发展红利。

加快数据要素市场化改革。国家高新区是我国数字经济的引领区，在探索数字化转型方面具有先发优势。2020年3月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，首次将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为生产要素之一。“十四五”时期，国家高新区应充分考虑在整个国家数字战略中的位置，结合自身产业基础或区域特点，推动产业加速向数字化、网络化、智能化发展，推进“两化”深度融合，加快数据要素确权、流转与价值实现等改革试点，继续通过完善智能化政务服务、智能化社会配套、工厂智能化改造以及共享云服务、云平台和加快跨界的标准应用等工作，探索构建引领经济社会发展的智能化园区。

图4 西安高新区数字经济产业园开园暨项目网络签约仪式，13个项目签约入驻，总投资额约60亿元（来源网络）

04 推动体制机制创新，促进区域治理体系和能力现代化

明确高新区法律地位。用法律形式将国家高新区管委会的职能和权限进行明确，实现管委会地位法定化、制度化。将传统体制下部分政府职能分离出来，改由非政府性质的专业化中介机构承担，形成政府、中介机构等共同参与、相互促进的公共服务体制。积极探索园区合伙人制度，面向主导产业领域邀请有影响力的顶尖人才担任“高新区合伙人”，参与园区产业创新治理，建立收益分配与风险共担机制。健全科学决策机制，将决策过程置于法治框架内，实行依法决策、科学决策、民主决策；建立权力清单制度，推进权力公开运行，合理界定权力边界，防止权力滥用。推进平台公司市场化改革，通过与社会资本合作等成立专业的市场化运作主体，为园区企业提供高效专业的招商引资、产业培育、中介和金融服务。

加强治理体系数据赋能。充分利用移动互联网、5G、云计算等数字化手段，围绕国家治理体系和治理能力现代化的重点领域和重大命题，结合高新区重点需求和问题,构建大成集智的数字化决策体系,建设数字化决策支持平台；构建“以企业为核心”的数字化服务体系，深化“一件事”集成改革，努力实现各类场景化办事应用“一端”集成；在应急响应方面,第一时间发现、第一时间预警、第一时间处置,做到快速响应、分工协作、有条不紊，推动各部门数据赋能、整体智治、流程再造、高效协同；建立园区可遵循的标准及评价制度，形成全方位、全过程的支撑保障体系，实现从对企业的管理和服务向整个高新区创业者、创新者之间的共享共治共管与整体智治转变。

图5 贵阳高新区块数据指挥调度中心：打造政府治理“最强大脑”（来源国际在线）

来源 |王志刚，郭雪萌：利益相关者视角的国家高新区高质量发展研究，载于《北京交通大学学报(社会科学版)》，2021年第20卷第2期（原文有删改）

编辑 | 李孝增

策划 | 唐瑞哲

审核 | 甄   杰