12月3日，“2019（第八届）中国产业园区持续发展论坛”在上海同济大学成功举办。天津开发区自贸局局长张瑞华在会上作了《关于新时期园区发展趋势和治理问题的几点探讨》的主题演讲。以下是张瑞华局长的演讲内容（根据会议记录整理）：

今天探讨的话题是产业园区治理体系和治理能力。1985年7月份，天津市人大出台的天津开发区管理条例中明确了一个体制，即市政府设立开发区管理委员会，代表市政府行使对开发区的统一管理权。这个是中国准政府体制——管委会体制第一次出现在中国大地上。作为第一代园区治理体系的设定者和先行者，在谈及这个话题的时候，天津开发区是很有代表性的。

1 天津开发区的体制改革现状及问题

01 “两步走”改革

天津开发区将体制改革分为“两步走”：第一步，2018年社会职能跟经济职能完全脱离，原先管委会既要管理社会问题，又要管理经济问题。2018年起，我们将其社会职能剥离，专门成立街道作为滨海新区政府的派出机构，管委会不再管理社会问题。

第二步，在2019年天津滨海新区的5个开发区同步实施法定机构改革。第一个改革重点是身份问题。从形式上来讲，所有开发区人员都不再属于参公管理或者公务员管理体系，而属于企业化管理。第二个改革重点在于工资结构的改变。原先开发区工作人员的工资基本上是固定的，现更改为绩效工资体系。基础工资仍是基本固定的，与公务员看齐，高出的部分即为绩效工资。绩效每年由上级政府设定指标进行考核，根据考核得分确定薪酬水平。

02 改革进程中存在的问题

天津开发区的改革措施引起了国内的一些反响。但客观地说，改革尚未完全到位，仍在继续推进过程之中，改革的效果如何也有待实践的检验。下一步要理清的主要问题包括：

第一，法定机构企业化管理的定位问题，原先市政府设立开发区作为市政府派出机构，仍属于政府机构。而现在的法定机构应该如何定位？还是不是政府机构？可不可以实施行政管理、行政审批、行政执法？

第二，人员的问题，原先作为国家公职人员，可以拥有执法证及执法权力，而现在大家都是企业化管理的人员，还可不可以去持有相应的执法主体地位呢？

第三，社会职能与所谓的经济发展职能能否划分清晰的问题。原先各职能部门同属管委会管辖范围，而现在街道与管委会分离，在管理层面上能不能明确划分，到底怎样营造一种更有利于开发区发展的环境，实际上仍然在探索的过程中。

第四，在经济发展领域，全国各地的开发区都是走在地区前列的。从某种意义上来讲，各地开发区也是当地锻炼干部、培养干部的一个很重要的平台。目前的机制改革中，开发区工作人员与政府体制内工作人员的交流问题也尚待明确。

2 园区治理问题中的两个关键词

01 园区需要继续扛起改革促发展的旗帜

今天的话题涉及到两个关键词：园区、治理。首先，什么叫园区？多数人可能会直观地认为，园区有优惠政策，园区招商引资、发展项目，这就是园区。我个人认为这个理解并不全面，中国的园区究竟是在什么背景之下诞生的呢？

实际上，在中国设立园区并不是为了引入项目，也不是为了给企业带来优惠政策，更重要的是在特定的历史条件之下，作为我们改革开放事业中的试验田，让园区去杀出一条血路来的，我觉得这才是园区的本质。但是很多人都已经忘却了这个事实，当我们谈及园区发展成绩的时候，大家想到的是现代化的城市面貌，高端的产业项目，却忘记了园区在中国市场经济体制建设过程之中发挥过的重要作用。

举例来说，中国最早的社保制度从何而来？1985年天津开发区条例中提到：在开发区投资的外商投资企业要为职工缴纳社会保险。在开发区试建立“五险一金”结构的社会保险体系，在当时尚数国内首例。中国的土地有偿使用制度又从何而来？1988年开发区通过天津市政府向中央进言，通过全国人大推动了1988年修宪，中国土地使用权可以有偿出让因此列入法律，土地市场也由此启动。在总结开发区成绩的时候，大家忘记了开发区制度创新方面的成果。究其原因，从开发区内部来讲，在2000年左右，中国的市场经济运行体制的框架基本建立，制度创新、制度突破好像不是当务之急，优惠政策才是企业所关注、所在意的。开发区内部对创新的活力、创新的冲动也随之淡化，有句古话叫做穷则思变，当新项目每年增速20%-30%成为一种常态，在这个时候谁还会去思考改变什么呢？从外部来讲，如果说中国的制度健全需要摸着石头过河，当我们已经到达河对岸，还需要开发区创新吗？从上层来看似乎也不再需要。所以中国开发区的创新更多的发生在前10年、前15年，进入新世纪之后几乎没有什么声音。

相反，进入新世纪之后，我认为开发区正逐渐成为一种政策竞争、恶性竞争的集中体现，滑入政策竞争的深渊里面无法自拔。所以从园区治理的角度来讲，我认为对开发区而言最大的一个挑战是园区创新功能的缺失。即使设立最新型的园区作为国家试验田，其自主创新的空间、力度也是非常小的。不忘初心，找回初心，我认为中国的园区只有继续走在以改革促发展的轨道上，勇敢地扛起改革促发展的这面旗帜，我们才可能继续营造空间。

02 一元化管理向多元化治理转变

讨论完园区的概念和使命，接下来谈谈“治理”和“管理”的区别，我觉得可以总结为一元与多元的区别。管理中永远有一个管理者和一个被管理者，两者是一种不匹配的关系，治理强调的是多元化，强调的是交流，强调的是互动。

从园区管理到园区治理，我认为要改变政府的一元化指导，要发挥园区建设、发展过程之中市场配置资源的决定性作用。从这个角度去理解，国发11号文《关于推进国家级经济开发区创新，提升打造改革开放新高地意见》中提到：优化开发区建设主体和运营主体管理机制，支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市。我认为这是园区引进多元化的一个尝试，但这个尝试还远远不够，因为它仅仅涉及到开发建设融资的问题，并没有解决整个园区发展的真正主导权，整个园区发展需要从更多方面去听取市场的声音、发挥市场的作用，包括园区管理、园区规划、园区政策的制定、园区资源的分配等方面。所以我理解的园区治理与园区管理的区别在于我们要打破政府一元化主导的传统发展模式，构建企业、社会、组织、居民多元化力量广泛参与的园区创新和发展新体制，探索共建、共管、共赢、共享的园区发展新路径。

3 新时期园区治理的发展趋势

01 曾经的“三个为主”

谈及园区治理，就不得不对园区下一步的发展趋势进行展望。我觉得现在园区已经进入了一个非常关键的阶段。提及园区，我们总是习惯性地认为园区的外向型程度很高，外资企业聚集，工业很集中，我认为这些和当前整个国家发展的大环境、大背景已经完全不匹配。

在80年代的时候，国务院给园区定位是“三个为主”，工业为主、利用外资为主、出口创汇为主，对当时的发展阶段而言，这个定位非常准确。目前我认为“三个为主”已经过时，从“工业为主”的角度来看， 2000年到2010年中国工业增加值平均每年增长率是12.5%，2010年到2018年的复合增长率是7.2%，近5年是6%左右，中国的工业已经到了“我们生产什么什么就廉价，我们买什么什么就涨价”的阶段，如果继续在工业上做文章其实是不切实际的。从“利用外资为主”的角度来看，从2014年中国利用外资总量的1200亿美元，到2018年的1350亿美元，似乎仍在增长。但其中产业投资（制造业）的比重只有30%左右，也就是说2014年的时候399亿美元，2018年仅412亿美元，基本上无差异，所以说这个蛋糕的规模已经很小。从“出口创汇为主”的角度来看，从国内来讲，成本因素已经发生了很大的变化，国内的生产设备价值受到制约。从国际来看，在贸易摩擦的大背景下继续走这条路是没道理的。除此之外，我觉得从发展规律上来讲，一个国家从中等收入向发达国家的跃进，一个很重要的标志就是国内消费市场要远远比国际市场重要，我认为这是大趋势，不应该去怀疑它，也不应该去阻止它，更不应该去延后它。

02 新时期的五个转变

所以在新时期发展，我觉得开发区需要在以下几个方面做出转变：

第一，要从外向型转变成内向型，将重心转移至国内消费市场中；

第二，招商引资要转变成育商聚资，新时代园区不再需要主动引资，而是打造优秀的机会、资源、平台，让资金主动聚集；

第三，增量要素投入的外延式发展（例如开发土地、建设厂房以吸引投资项目）要让位于科技驱动创新为主的内生式发展。短期来看科研投入未必有成效，但长期来看没有科研投入绝对没出路；

第四，要从资本导入转变成人才导入，目前国内发展较好的城市，杭州、成都、西安等都是人才高地；

第五，最重要的是园区价值链要升级，目前所有开发区面临的最严重的问题之一就是开发区的财务模式问题。正如之前提到的政策恶性竞争，当项目把地方政府“吃干榨净”的情况下，其实地方发展是没有潜力的。我建议在座很多的研究机构的老师可以思考、研究这样一个课题：公共财政到底如何使用，才是对一个地方的发展真正有好处、有益处的。

时间有限，我对新时期园区发展趋势和治理问题就做以上几点探讨，谢谢大家！

编辑 | 唐瑞哲

策划 | 吴逸凡

审核 | 甄   杰