上海市发改委政策法规处处长王永刚，在《长三角生态绿色一体化发展示范区体制机制探索》的主题报告中回顾了“长三角生态绿色一体化发展示范区”成立的背景和过程，深入探讨了园区治理体制机制的问题，指出园区的治理需要处理好园区发展治理与绿色发展的关系、园区主管部门与园区属地政府之间的关系、园区发展与民生和社会发展之间的关系，以下是王永刚处长的演讲内容：

图1 上海市发改委政策法规处处长王永刚

各位领导、各位同学、各位媒体朋友，非常高兴回到母校来参加今天的论坛，主要也是向大家汇报一下自己近段时间关于示范区的一些研究成果。

2018年11月，习近平总书记在出席首届中国进口博览会时，宣布支持长三角一体化发展，并将其上升为国家战略。在听取上海市委市政府工作汇报时，也充分肯定了我们提出的在沪、苏、浙交界区域建设长三角一体化发展示范区的设想。总书记指出，这可以在长三角一体化发展规划纲要中予以谋划考虑。

2019年5月，党中央国务院印发了长三角一体化发展国家规划纲要，这是中国发布的又一重大国家战略，那么其中长三角生态绿色一体化发展示范区是作为明确的单独一章出现。12月25号，国务院正式批复了长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案，是对长三角一体化发展示范区的顶层设计，也是对国家规划纲要中明确的内容的一个具体阐述。

图1 关于长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的批复

今年总书记在视察上海工作时又强调，一体化示范区是作为一体化技术创新的实验田，要大胆闯大胆试。一体化示范区的总体方案也已经在国家发改委的网站上全文公开，总共有6个部分45条具体的内容，各位有兴趣也可以在网上查看，今天我也借这个机会跟大家交流三个方面的情况：

第一部分  一体化示范区的基本情况

一体化示范区横跨沪苏浙，毗邻淀山湖，涵盖两区一县，也就是上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地，区域面积2300多平方公里，其中青浦区是676平方公里，吴江区是在1100平方公里左右，嘉善县500平方公里。2018年这个区域的经济总量是3580亿元，其中青浦区1074亿，嘉善是583亿，吴江大概1925亿这样的体量；常住人口在310万，青浦区120万，吴江130万，嘉善60万。

图2 长三角生态绿色一体化发展示范区

整个区域的产业结构是以传统制造业为主，具有典型的苏南产业模式，其中青浦以装备制造、会展经济为主，嘉善县主导产业是电子信息装备制造，吴江区则偏重丝绸、纺织、化工、印染、电子、通讯、光电缆和装备制造等等。也是为了一体化示范区的考虑，集中打造一些功能区域，将其中的部分区域，就是金泽镇、朱家角镇、黎里镇、西塘镇、姚庄镇作为先行启动区，集中落实一体化示范区的一些制度创新，先行启动区约占660平方公里左右的面积，常住人口大概45万左右。

可以说一体化示范区是长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口，要实现的就是绿色经济、高品质生活、可持续发展的有机统一。走出一条跨行政区域共建共享生态文明与经济社会发展相得益彰的新路径。

01 发展目标

图3 一体化示范区的发展目标

第一个是成为生态优势转化新标杆，主要是要继续发挥整个区域环境的优势，构建蓝绿交织的生态网络，把好山好水融入到长三角大都市圈。

第二个目标就是要共建绿色创新发展新高地。要依托优美的风光、人文底蕴和特色的产业，加快引进高水平的研发机构和高能级的产业创新主体，打造国际一流的创新生态体系。比如华为的创新中心已经在一体化示范区落地，要让生态优势能够孕育出创新经济。

第三个目标就是要构建一体化制度试验田，主要是聚焦规划管理，生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务和公共信用这八个方面进行一体化的制度创新。要探索行之有效的一体化制度安排，推进全面深化改革系统集成，也是为长三角一体化发展提供示范的探索。那么这八个领域也是要有步骤、有重点、有阶段性的进行探索跟尝试，而不是一个八个方面全都铺开进行探索。

第四个目标就是要构建人与自然和谐宜居新典范，主要是打造世界一流的滨水人居之地，构建多层次、跨区域、高水平的公共服务网络体系，打造凸显江南水乡特点的文化标识地，促进城乡有机融合均衡发展，也是为当地的居民创造更加高品质的生活环境。

02“两核两轴三组团”空间布局

具体到一体化示范区的空间布局，因为这个区域阡陌纵横、古镇交错，也是具有浓厚的江南水乡的特点，因此在空间布局上，总体方案里面初步确定是“两核两轴、三三组团”：

图4 空间布局示意图

◆两核：环淀山湖区域和的虹桥区域，其中环淀山湖区域是一体化示范区的生态聚合，虹桥区域是整个区域的发展动力和是连接国际的枢纽区域；

◆两轴：沿沪渝高速和通苏嘉高速两条创新功能走廊；

◆三组团：青浦新城、吴江城区和嘉善新城这三个节点城区来支撑起整个一体化示范区的空间布局。

示范区将统筹生态、生产、生活三大空间，但是不搞集中连片开发，与雄安新区不一样，它是要打造多中心、组团式、网络化、集约型的空间格局。同时先行启动区约660平方公里，引领空间、复合、渗透、人文创新、融合、立体网络支撑的功能布局。目前一体化示范区的空间规划正在由中科院牵头，委托清华大学、同济大学和东南大学三家机构开展内部工作营的方式，对标最高标准，最好水平进行空间规划的编制工作，明年可能还要进行国际上的招标。

总的目标就是要让生态绿色是一体化示范区的底色，创新经济是一体化示范区的亮色，古镇文化是一体化示范区的彩色，整个示范区色彩斑斓，充满活力。

第二部分  一体化示范区的管理体制和机制探索

第二个是关于一体化示范区的管理体制与机制的一个探索，可以说一体化示范区建设是一件前无古人的开创性工作。很多专家也指出，如果要重点发展一体化示范区，最简单的办法就是中央一声令下，让三个行政区域变成一个区域，成为一个新区，就可以形成一个强有力的组织领导机构，按照国家的治理能力治理体系，就可以让这个区域产生翻天覆地的变化，但这样是与我们示范区的初心和使命相违背。

01示范区的初心和使命

初心是生态绿色和一体化，使命是两个“率先”——率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，率先探索从区域的项目协同走向区域一体化制度创新。

一体化示范区，难就难在它不破行政隶属关系，打破行政边界，要探索利益共享的机制，因此我们感觉一体化示范区也需要一个强有力的组织保障来执行推进一体化示范区的国家战略，协调落实一些重大的改革创新的任务。然而这个机构就不能取代两区一县土地，政府的职责也不能凌驾于两区县政府之上，别无下策，再增加一个政府的层级，削弱了对政府的积极性，不能为了消除行政边界，又造成新的行政边界。

02“理事会、执委会、发展公司治理”架构

因此通过研究各种区域的开发管理机制，也借鉴了园区的一些治理的架构，提出了一体化示范区，要建立“理事会+执委会+发展公司”三层的治理架构设想。

联合成立一体化示范区的理事会

两省一市的常务副省市长轮值为理事会的理事长。理事会由两省一市的相关部门作为成员单位，并邀请社会智库和企业家作为理事会的成员，为理事会的一些工作建议献策。理事会是示范区重要事项的决策平台，研究确定一体化示范区建设的发展规划、改革事项政策，协调推进一些重大项目。

互助设立一体化示范区建设执行委员会

执行委员会是两省一市联合派出机构，负责一体化示范区的发展规划、制度创新改革事项，以及重大项目的具体实施落地，重点还是聚焦先行启动区一些相关职能的执行。

图5 执行委员会

为什么叫执委会？不是叫管委会？一方面是为了突出执委会的执行职责，是贯彻落实执行国家战略，类似于当年世博会和北京奥运会的执委会。另外一个方面也要弱化管理制度，不是以两区建政争权，而且执委会从设立之初就是要考虑其未来的消亡，探索执行好国家战略相关的一体化制度建立起来之后，执委会就是要撤销相关的职权，还是要归还于土地政策。执委会是按照授权充分、精简高效的原则，设立由两省一市共同选派干部入驻，那么也积极探索更加开放、灵活互通、互联互通的选人用人的激励平台的机制。

构建具有开发经验的市场化的主体

基于目前仍在考虑设计的阶段，由两省一市、两区一县共同出资成立发展公司，甚至也可以更广范围内的邀请接受社会各界的出资，比如安徽的出资。因为当初在一体化示范区在选址的时候，没有三省一市共同交接的地方，那么最后只能选择这样两省一市交界的地方，安徽也是非常想参与一体化示范区的建设过程中来，那么未来可不可以通过市场化运作的主体开发公司把安徽的力量给吸引进来？通过这种方式让广泛的社会各界参与示范区建设过程来，一体化示范区是一个重要的发展公司，也是一个重要的利益平衡主体，通过发展公司实现投入共担、利益共享，建立打包平衡的机制。

03 三层治理架构的特点

三地联合、业界重视

理事会是由两省一市的政府相关部门组成，同时也吸引了社会的企业和知名智库作为一体化示范区理事会的成员单位。首批是邀请10位企业家和智库专家共同为一体化示范区来出谋划策。

三地轮值、统一决策

第一届是由上海市目前就是上海市常务副市长陈寅同志轮值担任第一任的理事长，轮值期是一年，一年之后再按照轮值规则来进行安排。

授权充分、精简高效

按照授权充分、精简高效的原则，理事会下设的执委会目前拥有35名工作人员，有一名主任，三名副主任——就是两省一市各派了一名副主任。

图6 授权充分，精简高效

全部35名工作人员是两省一市广泛遴选产生的，其中上海是在全市范围内征集了企事业单位人员进行报名，当时报名大概有1300多人；从这1300多人里边初次遴选了119人进入了第一轮面试；119名进入第一轮面试的入选者中再遴选出30个人；这30个人又分别与江苏和浙江遴选的60人组成了一个90人的大名单；最后在这90人的大名单里面遴选出了执委会的首批工作人员。

那么也是大家可以看出来，这是非常优中选优、强中选强的架构。建设一体化示范区需要国家部委大力支持，也需要政府部门的合力推进，才能成就一体化高质量发展的大文章。如果说两区一县是三横，那么执委会就是一竖，我们是希望通过两区县和执委会“三横一竖”形成一个长三角生态绿色一体化发展示范区，充分体现“1+34”的效果。

第三部分 几点对于园区治理的思考

那么最后再谈几点对园区治理的思考。长三角生态绿色健康发展示范区，虽然不同于一般的园区，但是其治理架构对园区治理还是有一定的参考和借鉴意义。特别是党的十九届四中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，提升园区治理能力和治理体系，也是我国治理体系的重要组成部分。此次论坛全区产业园区治理体系和治理能力作为一个主题，也非常具有前瞻意义，对指导园区高质量发展非常具有指导意义，那么结合一体化示范区的治理架构，提几点不成熟的思考：

01处理好与生态绿色的关系

改革开放40多年，我们国家在发展方面非常有本事，在大保护上面也可以说非常有本事。因此一体化示范区要探索生态绿色转化，为经济社会发展优势，寻求一个很好的结合，很多产业园区也面临这样一个命题。

图7 西塘古镇

02处理好与属地政府的关系

很多园区治理都是“管委会开发、公司主导型”的这样一种模式，而属地政府就是承担社会管理职责。这种模式往往容易造成两张皮的现象，如果管委会以及政府发展目标不一致，就会生经常产生一些矛盾。因此像一体化示范区管委会执委会，它要处理5个层面15个政府主体之间的关系，很多园区开发主体在开发过程中，也要充分处理好与属地政府的关系，来做到形成合力，共同推园区发展。

03要处理好与民生、社会民生的关系

经济发展产业园区的建设，最终的目标还是要惠及老百姓，惠及当地的政府，要让老百姓汇集到园区发展的成果，而不是与民争利。园区治理也要推动跟生活社区的联动，要考虑教育、医疗、文化、体育等公共服务设施，积极也吸引当地的居民参与到园区的治理，形成全面参与园区治理的合力，共同推进园区和谐发展。

我就跟大家交流这些，谢谢大家。

编辑 | 韩宇航

策划 | 吴逸凡

审核 | 甄   杰