建设经济开发区是通过达到聚集效应从而增加企业竞争力的一种重要手段，国家级经济开发区的招商引资一直由政府主导，然而由于政府职能缺失，使得这一过程可能对企业的发展带来负向的影响。本文将从政府参与下的经开区招商引资入手，从优惠政策与政府职能方面进行分析。

01 政府主导下的招商引资

我国的招商引资具有明显的中国特色，自改革开放以来形成的国家级经济技术开发区（以下简称经开区）促成了招商引资特殊模式的产生。起初，招商引资主要指当地政府对外国直接投资（ＦＤＩ）的引进，后来则越来越多地表现在国内外优质企业在经开区的投资，成为加速当地经济发展的一种策略。政府主导的招商引资的直接效应表现在当地公共利益和社会福利得到一定改善，市场结构得到明显优化，就业岗位增加，消费结构、教育水平、生活质量均有显著提升，市场繁荣，社会稳定。在招商引资中，政府首要选择的是外部企业进入后能否快速且有效地形成产业集聚，即在短时间内迅速提高集聚度，释放企业正外部效应和溢出效应，快速提升地方经济。区外企业投资首先考量当地政府的产业政策，如财政补贴、税收和土地租赁等优惠程度。这也是政府政策性干预的重要手段和最具有代表性的支持形式。

02 招商引资的聚集效应  

关于产业集聚对地区经开区企业和当地经济产 生的优势是经济领域研究的重要课题之一。产业集聚是政府招商引资中拟达到的重要目的，是当前世界经济发展较为典型的现象，更是我国中小企业发展的必然途径。

阿尔弗雷德·韦伯则首次运用工业区位理论解释产业集聚，认为产业集聚应分为两阶段：第一阶段是企业在成立之初依靠自身的扩张而产生的原始产业集聚；第二阶段则是由于大规模生产带来的显著经济优势，即地区性集聚效应。而且当一个优质企业进入某个特定区域时，将对其他区外企业产生巨大的吸引力，同时激发区内企业自身活力，也间接强化了地区性产业的集聚效果。经开区往往以一个主导产业为核心，使大量相互关联的企业及其支撑机构在空间上集聚，必然会形成强劲、持续的竞争优势。此外，产业集聚的金融外部性可以使市场通过价格机制来降低企业生产成本，吸引更多的企业进入该区域，形成相关产业链，并随企业数量的增多，延长产业链，集聚溢出正效应得以发挥。然而，也有研究指出长时间的集聚会使得企业出现纵向固化以及横向过于分散，造成每条产业链出现闭环结构，不利于企业转型升级，投资热情和规模也随之减弱，出现投资抑制。

政府招商引资有助于经开区快速形成产业集聚，其溢出效应更是增强了地方经济与企业投资效率。产业集聚不但给企业带来了溢出效应，但同时也可能造成了诸如企业投资受抑制等负面效应。政府招商引资有助于开发区快速形成产业集聚，其溢出效应更是增强了地方经济与企业投资效率，然而过度集聚却产生了负效应，既降低了区域经济又抑制了企业投资。一些地方政府为了招商引资不惜血本，依靠“政策租”来加强区内企业的集聚效应，导致虚假集聚，使企业成本上升，负担加重，最终导致很多项目的 ＮＰＶ 逐渐趋于０，甚至出现负数，如此一来企业的投资也必然会受到抑制。

然而，当以当地政府招商引资为大前提时，仅从单一的产业集聚层面探讨招商引资对企业投资决策会有何影响，忽略了优惠政策 等同样也会给企业投资决策产生重大影响 。

03 优惠政策陷阱

多年来，政府在招商引资中提供各种优惠政策 逐渐成为企业利用政府资金的最有效途径之一。随着中央经济权力下放，地方政府的个性化招商引资更具自主性和灵活性，给予企业更多的优惠政策，一方面加速了资本在各地区、各行业的流转速度，防止企业转型升级时发生板结现象；另一方面也可防止优质企业在转型升级中发生衰退现象，使当地经济整体处于平稳上升态势。

政府为吸引外部资本投资一般会使用财政竞争手段（财政竞争或税收竞争），但由于信息不对称，经常陷入过度竞争的无序状态，部分地方政府高喊税收减免优惠口号，突破国家法定的基本税率和“两免三减半”政策，自行出台“四免四减半”、“五免五减半”的政策，甚至承诺零税费。导致过度或恶性竞争，使其他地区因失去资本投资而税基缩小，税收减少，以至影响到整个地区的经济发展。有些地方政府，只要企业能够为当地带来经济利益，实现经济指标的增长，对各类资源的有效利用率并不关注。因为政府官员评价考核机制中“政治锦标赛”和“唯ＧＤＰ论” ，造成官员在位期间盲目追求ＧＤＰ排名，至于企业集聚度、关联度如何漠不关心。盲目地追求招商引资，使权力寻租愈演越烈。一些官员利用手中的政治资源，打着招商引资的幌子疯狂进行权力寻租，损害企业利益，一些地方政府甚至成立“招商游击队”四处寻找投资企业，官员企图通过这一政绩获得晋升资本，于是进一步激化了官员权力寻租的可能性和不规范的土地优惠政策。

政府官员深信地区经济增速是决定其仕途晋升的重要指标，因此在招商引资过程中无原则承诺优惠政策，降低园区准入门槛以吸引区外企业。地方 官员出于完成本地政策和社会目标的目的，保护业绩较差的企业，形成预算软约束，使企业做出的投资 决策偏离市场轨道，造成错误的资源配置，导致“潮 涌现象”发生，甚至将企业引入“以投资换补助”的险境。企业的关注点也因此逐渐从如何利用生产要素来增强自身能力转移到如何利用政府补贴加强 自己能力。可见利用实施产业政策获得政府补助、银行贷款，能刺激企业管理层提升投资水平，也会导致企业过度投资现象发生。过度投资造成产品过剩，使企业投资如钟形曲线般在上升达到平衡点时必然下降，出现投资抑制倾向，由此产生巨大的负面影响，当地经济必然萎靡不振。

04 政府的职能定位缺失

招商引资中政府职能重点体现在经济职能与社会职能两个方面，其中经济职能使市场和政府的关系维持在一个合理的范围内，并且通过地方政府制定相关产业政策、规划指引等间接控制管理市场以使“看得见的手”解决市场的部分“失灵”，配合其行政地位以合理配置宏观市场资源，从而提高经开区微观企业投资效率。然而招商引资中，政府职能缺失的问题也越来越突出，具体体现在以下方面。

1.土地资源管理不当

地方政府自身能力有限，缺乏完整的结构体系去完善经开区的基础设施建设，造成大量土地资源闲置。当地政府为吸引外部企业，往往土地的实际价值与转让价格相差悬殊，使土地闲置问题日益严重，既造成资源的非有效利用，又增加了政府和企业的负担。地方政府非正常转让有限土地资源，造成资源要素价格扭曲，扰乱市场秩序，使企业的投资决策最终演变为非效率投资。

2.反应滞后与过度干预

随着经济全面转型升级改造，市场买卖双方角色互换，而政府面对市场变化的反应过慢，不能及时获得各类有效信息而造成企业投资失误增加。各地政府间造成的产业趋同，产品过剩导致的需求约束增加，限制了企业的发展，企业面对激烈的市场竞争环境在技术设备以及开拓市场上的滞后性和不适应性。导致产品积压、生产停滞，从而造成企业亏损，甚至破产。在于政府过度干预市场，造成企业产能过剩，产品积压，缺乏投资资金，只有降低政府干预，才能有效促进企业进行外部投资。

3.政策变动抑制企业发展

由于各地方政府在招商引资时存在博弈性，在企业进入后，不能及时兑现原本承诺的优惠政策，或是改变政策，形成预算软约束。经济政策的不确定性往往对企业投资产生的抑制作用，经济政策的短期波动越大，企业投资被抑制的效果就越明显。经济政策的频繁变动会抑制企业投资，这种现象在２００８年金融危机后更为明显，抑制程度也更为严重。

总结

在经开区招商的过程中，政府的参与是必不可少的，但不适当的政府参与反而会导致企业发展受到抑制，降低经开区整体绩效。对政府而言，应该明确自己的职能定位，完善对经开区的管理体系，避免官僚化的寻租行为与逐名行为。虽然园区招商的逐名效应现在依然普遍存在，但也有部分园区已经将数字化与绿色化加入了考核目标，园区招商管理。对此，政府也应出台相关政策，为园区招商引资提供良好的支持。

来源 | 胡　凯、漆圣桥，经开区招商引资政策对企业投资的影，载于财经管理与实践（2019年7月）

编辑 | 杨诗郁

策划 | 吴逸凡 

审核 | 甄   杰