进入新时代，我国经济发展已经由高速增长阶段转向了提质增效的高质量发展新阶段。在经济高速增长阶段，经济机制主要以工具理性为主导，更快地促进了经济增长，但扭曲了对经济发展本性的认识，因而，高质量发展阶段必须扭转这种思维，孕育具有人类本真价值的经济发展新动能。

截至2019年5月，全国共有2675家各级各类开发区，其中省级开发区2053家，占开发区总数的76%以上。因此，在设计园区评价指标体系时，应力求工具性目标与本真价值目标达到平衡和充分，设计出更能直接体现经济发展本真性质即更关注供给侧的指标体系，客观评价省级园区的发展建设水平，准确把其发展重点和方向。

各级各类园区的蓬勃发展在某种意义上帮助中国经济实现了数量和规模的快速扩张。目前，中国经济的高速增长已经完成了其历史使命，正转向高质量发展阶段。从根本上说，无论是高速增长还是高质量发展，其经济学本质都是社会所生产和消费的有用产品的增加。

经济高速增长到高质量发展体现了经济发展的本真价值理性。作为地方经济发展的主战场，由于政绩考核的需要，园区在招商引资、城市规划和土地出让等方面造成的无序竞争也直接影响了其发展的质量。推动园区高质量发展，当务之急在于深刻理解高质量发展的目标和内容，从而为构建相应的评价考核指标体系提供理论基础和实践依据。

1.园区高质量发展的目标

由于不同的产生背景、历史使命和功能定位，不同类别开发区高质量发展的目标、内涵和内容因而存在差异，主要体现在发展的政策目标以及各目标的优先次序上。表1给出了不同类型和不同级别开发区的功能定位和发展侧重点。

表1 部分类型、部分级别开发区功能定位和发展目标一览表

由表1可知，不同的功能定位使得各级各类开发区的发展目标与侧重点有所不同，例如：高新技术开发区因其在设立之初就以创新为导向，其发展目标和侧重点是作为我国技术创新的重要载体，着力发展先进制造业，是推进我国科技创新能力和开放能力不断提升的高地。随着发展阶段和发展理念的变化，各级各类开发区的发展目标与核心内容也因而会进行优化和调整。结合高质量发展的内在要求，当前开发区发展的目标应是推动区域产业要素集聚，延伸产业链条，成为区域经济增长极，带动区域产业结构优化升级。

2.园区高质量发展评价内容

新时代的发展理念即创新、协调、绿色、开放、共享，深刻地体现了高质量发展的方向和原则，也为经济发展指明了道路和方向。开展省级经济开 发区考核评价工作要紧扣价值理性原则，聚焦经济效益的提升，在兼顾生态绿色的条件下，优化产业结构，推动产业转型升级，提高全要素生产率。

为了更好地体现五大新发展理念，省级经济开发区应发力于以下几点：

增长动力上，注重供给侧改革，增强产品创新。产业同质化是园区发展中普遍存 在的问题，产业同质、产品同构势必导致产品供给满足不了广大人民对美好生活的需求。因此，园区高质量发展的重要内容是促进要素集聚，培育特色产业，提供优势特色产品。

要素结构上，发展特色产业，体现比较优势。已有研究证实经济开发区的设立可以促进城市产业结构调整，并且发现当园区主导产业与所在地区的比较优势相匹配时，能够显著促进目标行业的发展。为此，园区应该遵循比较优势原则，优先发展与所在城市比较优势相匹配的特色产业，而非盲目地追求高新技术产业。

系统环境上，提倡制度创新，增强省级经济 开发区集聚效应和选择效应。在目前转轨经济背景下，园区的产业集聚不再单纯取决于自然禀赋、规模收益和外部性等因素，政策和政府行为也会对产业集聚产生重要影响。优质的服务和良好的投资环境能够吸引企业入驻开发 区，提高园区发展质量要继续从优化营商环境入手，加强制度创新，使企业产生内生动力提高技术水平和创新水平，达到产业结构升级的目标。

表现形式上，强化企业绿色生产责任，打造生态园区。绿色发展是园区改革创新 发展的导向之一，园区要在促进产业 要素集聚的基础上积极促进产业与生态耦合，在企业之间、园区内部建立工业生态体系，促进产业链向生态链转型，实现园区生态化发展。

实现路径上，创新出口渠道，加快全球化步伐。改革开放进程中，产业园区是区域对外开放的重要平台，必须以更加开放的心态参与经济全球化。园区应该通过产品创新和渠道创新，拓展出口新渠道，融入国际市场，增强经济活力。在新发展理念指导下，园区高质量发展的内容见图1所示。

图1 新发展理念指导下省级经济开发区高质量发展的内容

02 园区评价考核指标体系构建

在高质量发展理念下，根据园区的发展目标和重点内容，形成指标体系的框架和 内容要注意两个主要原则：一是要从省级经济开发区发展的功能和目标出发，体现高质量发展的要求，明确园区评价考核的价值目标，在价值理性的指导下，促进区域（县域）经济高质量发展；二是要从考核评估的可操作性出发，即明确评价指标的工具目标，选取考核指标要简明扼要，可操作性强。此外，还要注意到指标体系要遵循新发展理念，各层次目标形成有机整体，且动静结合有适度的弹性，能反映经济发展的阶段性特征。基于以上原则，本文构建符合高质量发展理 念的省级经济开发区考核评价指标体系，如表2所示。具体解释如下：

表2 园区高质量发展综合评价指标体系

产出效益指标：省级经济开发区高质量发展的核心要求是质量和效益，其产出效益应更注 重“质”而非“量”。因此，选用人均地区生产总值、单位面积工业增加值、单位面积税收总额和全要素劳动生产率四个指标反映省级经济开发区 在一定的人、地投入水平下的产出效率，考察开发 区的产出效益。

结构优化指标：一般而言，优化产业结构、 推动产业转型升级是设立开发区主要目的之一， 已有研究也证实了设立经济开发区能够促进城市产业结构调整，在具体实施中需要遵循比较优势原则，优先发展合适的目标行业。本文选用禀赋比较优势（行业资本劳动比/城市人均GDP）、主导产业占GDP比重两个指标来衡量省级经济开发区主导产业选择与地区比较优势是否一致，以说明产业结构的优化程度。

绿色生态指标：绿色发展是高质量发展的主基调之一，也是省级经济开发区高质量发展的必要条件。开发区在推动区域经济发展的同时注意控制集聚经济的负外部性，减轻对生态环境的 破坏。本文选取单位地区工业增加值能耗、单位地区生产总值水耗、单位地区生产总值二氧化硫 排放量、工业固体废物综合利用率等指标反映开发区绿色发展程度。

开放合作指标：选取实际利用外资总额、高新技术产品出口额、出口总额三个指标彰显 其外向经济发展水平和产出水平。

创新发展指标：开发区从业人员水平可以反映园区内企业对新技术的学习能力；新产品上市的数量可以反映企业创新能力，也体现了供给侧结构性改革的成效；园区科技公共服务平台这一指标能代表开发区管理部门的科技服务能力。因此，本文用年引进硕士以上人才数量、专利授权量、园区科技公共服务平台点击量等。

来源 | 杜春丽、杜子杰: 高质量发展视域下省级经开区评价体系探析，载《学习与实践》，2019年第7期（原文有删改）

编辑 | 杨诗郁

策划 | 吴逸凡

审核 | 甄   杰