政府创办的与地区自发形成、政府事后批准的两类园区，发展机制大不相同，政府也在这两类园区的发展中起到了不同的推动作用。总体而言，政府对产业园区的正确规划引导均顺应了行业深化发展的方向、遵循了市场经济的发展规律。政府创办的产业园区由顶层直接推动，享受优厚的政策优惠，往往能在更短的时间内发展壮大，产生行业集聚效应。

1. 园区建设中的政府职能

对成功的政府创办的产业园区而言，一开始的设立、规划大多考虑到了当地的自然、地理禀赋或现有的产业基础。在园区不断发展的过程中，各级政府根据经济形势，不断对园区发展的整体方针作出调整。在基础设施的建设方面，政府及时提供与园区的发展阶段相适应的配套服务。在园区建成初期，主要做好土地、厂房、水电、邮电通信、道路交通等投资环境建设；在园区升级发展阶段，主要通过建立高校科研集群等方法，吸引优秀人才入驻，提升园区创新能力。在发展过程中，通过行政手段不断优化营商环境，使企业切实享受到园区为其创新发展带来的优势作用，让行业的集聚效应得到充分发挥。

相对各级政府创办的产业园区，各地自发形成的产业集群往往拥有更强的产业原始积累，然而，这些集群内部的企业往往规模较小、行业不规范、发展较为缓慢，亟须地方政府在这些产业园区转型、升级的过程中起到至关重要的政策引导、支持和规范化作用。自发形成的产业园区相较政府主导的园区，地方产业、资源基础相对较好。然而在其发展过程中，也需要政府的积极引导，让园区的发展规划符合产业结构转型升级的必经道路，与地区和全国的经济发展目标相合。

2.产业园区发展中政府规划带来的问题

1）园区内企业缺少系统性规划和合作

部分国内产业园区发展不足问题的根源在于，政府在开发产业园区时的规划不当。一些地方政府在开发产业园区时未考虑到本地的环境、资源禀赋，忽略了本地现有产业、企业的发展现状特点而进行盲目的招商引资。这种发展目标导致园区本身专业化特色不明显，发展粗放、可持续程度低外，还造成各地区园区类型趋同，不仅导致资源的严重浪费，更引发了地区之间的恶性竞争，不利于园区内部集聚效应的发挥。此外，现阶段产业园区内部企业之间缺乏合作，也是导致产业集聚作用未能完全发挥的原因之一。尽管产业园区内部可能存在物质和技术上有产业联系或者处在产业链相关环节的企业，但它们之间的交流与合作并不会随着物理距离的临近而随之完成。

2） 产业园区开发过度，造成资源浪费

目前，一些园区发展过度，地方政府圈占政策用地设立产业园区，造成了土地资源的粗放利用与浪费。更严重的是部分园区违规用地情况严重：土地未批先用、已批不用等情况时有发生，更加剧了对土地资源的紧张，导致了园区后续发展的一系列问题。与此同时，部分企业为了寻求最优惠的政策条件，不断在相邻园区内迁移，导致地方财政收入的巨大损失与水、电等资源的浪费。另一方面，产业地产在国家土地政策收紧后成为各地地产商争相开发的新目标。在各类新园区内，各式休闲娱乐场所、酒店、公寓层出不穷。然而，以“文化创意”产业园区为代表的园区地产“有名无实”的问题正严重危害园区经济的健康发展。部分地方打着产业园区旗号，而以开发房地产为实，无相关产业发展。这类产业园区的“产业地产泡沫”当前正有愈演愈烈之势。

3. 相关对策建议

1）做好市场秩序管理，维护竞争环境

竞争对提升企业生产力有积极作用。因此，在提升产业集群创新水平方面，政府的角色应该是一个公平政策的制定者和竞争环境的维持者。维持或促进竞争的产业政策，对生产率增长具有更显著的促进作用，竞争越激烈，越能改善企业表现。由此，政策应重点强调维护园区内部企业良性竞争的氛围。一方面，政府应对园区企业实行完善、稳定的政策，建立起有效的市场运行和调节的规则体制以规范园区内部各经济主体的行为：在制定入园企业规范的同时降低市场进出壁垒，鼓励外资企业进入，创造自由竞争的园区环境；政府还应加强园区信用建设，为园区内部的各企业制定统一的产品质量标准，最大限度地降低信息不对称，维持公平竞争的园区环境。另一方面，政府应适度干预防止园区内部的过度竞争，保证园区内不因企业数量过多而无法形成规模经济，出现各经济主体利润率下降或亏损的现象。具体体现为，政府需要根据当地资源与市场规模的限制，合理设置产业园区的规模；完善产权交易市场，建立起高效、高流动性的资本市场平台；政府应为企业的技术创新提供财政支持或税收优待，及时为园区主体提供产品市场需求信息和技术升级服务，以促成企业升级改造，适应产业环境的不断变化。

2）顺应市场需求，因地制宜地开展规划

虽然企业在地理上的集中对于形成产业集群至关重要，但园区要发展成集群，与本地自然优势、市场发展需求和掌握核心技术的人才引进密不可分。产业园区不是简单的圈地运动，产业集群也不是简单的企业堆积。地方政府如果不考虑地区和行业特点，强制“撮合”或“植入”企业形成产业园区，那么园区的集聚效应和对地方经济产生的外部效应将难以得到发挥。因此，一方面，政府在确定产业园区规划、制定发展战略时应充分考虑到地方的比较优势，

因地制宜展开园区规划。遵循地区比较优势是经济开发区成功的重要条件之一。具体体现在中央政府在作出产业园区规划时应有目的地将经济开发区设立在发展该行业有比较优势的区域。地方政府在制定本地产业规划和发展战略时，应考虑本地的经济基础和潜在比较优势，选择适合的产业，而不是一味地追求高新技术产业。另一方面，政府应针对当地产业集群已有的企业类型制定相适应的规划方案，不要一味追求园区内企业的数量，抑或是交通等基础设施工程的建设。对于出口企业和外资企业，政府更应该积极干预促使它们形成集群，以将集聚效应的作用发挥到最大，而过度追求在道路等基础设施上的投入并不会使这些企业的集聚效应进一步提升。

3）发挥政府的中介引导作用

政府应该加强自身的服务功能，发挥良好的中介和引导作用，优化各要素在园区内的有效配置。首先，政府应在产业园区内外促进信息传递流动以优化生产要素的资源配置。在中小企业和地方金融机构之间架设信息沟通渠道，缓解中小企业在进行技术创新和扩大生产时的资金压力。鼓励企业之间的交流，在集群内部形成良好的产业文化氛围，使企业家精神在园区内部不断发展。其次，政府应积极联系园区内部的中小企业，以形成区域营销的公共政策。政府应积极发挥中介作用，将园区内部的企业有机组织起来，形成区位的品牌效应，创造更大的经济效益。第三，政府应协助产业协会，充当“网络经纪人”。推动发展中介组织鼓励园区内企业间的相互合作，形成网络结构组织。通过加强同一产业链上企业间的信息交流与合作，帮助企业实现“及时生产”和“柔性生产”，缓解生产压力，满足当今市场日趋多样化的产品需求。

4）充分利用、开发资源，提升创新活力

在促进产业园区转型过程中，政府要注意协调产、学、研相结合，充分利用所在地区的大学、科研院所、科技人员等资源，促成集群与大学、研究机构的交流与合作，促进企业、大学和政府之间形成良好的区域产业文化，建立切实有效的合作网络和学习机制。在这一良性的集群科技创新网络中，各大院校和科研机构不断为企业创新提供新知识、新技术，为企业创新升级培养人才，为园区内部科研人才更新最新技术知识；企业及时地应用大学和研究机构生成的科技创新成果，反过来也为科研创新提供了实践基地，甚至成为整个地区科技创新不断发展的源动力。将产业园区与周边科技创新资源有机整合起来，不仅有助于知识和最新科技的传播和扩散，降低园区内企业的创新成本，维持园区的竞争优势，推动产业不断升级发展，而且最终能够促进地区的创新与可持续发展进程。

编者评述

我国产业园区的发展尚在起步阶段，相关体系的建设还有待完善。由于产业园区自身特性的限制，导致其势必要走在理论基础的前方，在缺少相关理论支持的情况下摸索出适应当前趋势的发展策略。在这一方面，园区企业是比较盲目的，而政府同样难以做到尽善尽美。我们一方面期望着能够快速构建我国的产业园区体系来带动周边城市的发展，一方面又希望能够让园区体系更加健康化、标准化，甚至智能化，这对政府来说无疑是一个巨大的考验。

本文阐述了政府政策对园区带来的可能影响，并从四个方面提出了对政府监管产业园区的建议。其核心思想可以归结为加强市场监管维护相关秩序、增进园区企业间的沟通协作及充分利用相关资源避免浪费。然而在政府真正对园区进行管理时，过于强硬的干预势必会影响园区的市场化进程，而较弱的干预则无法实现预期效果。因此，在政府出台相关策略时还需要考虑更多因素，如不同政策的推进力度、政策实施程度、政策间协同影响等，这也将成为未来政府对园区进行管理和出台政策的重要课题。

来源 |宏观经济管理 2019 年第7期·杜罗莎、张丹丹、陈驰；产业园区转型升级过程中的政府职能定位（原文有删改）

编辑 | 杨诗郁

策划 | 吴逸凡

审核 | 甄   杰