中国共产党山东省第十一届委员会第九次全体会议，于2019年7月10日在济南举行。会议审议通过了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》。改革举措聚焦体制机制创新,加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励竞争的干部人事管理制度、更加系统集成的政策支持体系。

这是山东省的一次重大制度创新。市场化改革取向，是这一制度创新的一大特点。最终目标是把开发区打造成为科技创新的引领区、深化改革的试验区、对外开放的先行区、新旧动能转换的集聚区、高质量发展的示范区。

会议关键词 1  开发运营主体市场化

今年3月，总投资260亿元的7个重点项目在青岛西海岸新区灵山湾影视文化产业区开工建设。6月，总投资206亿元的两个文化体育项目,也在这里开工。

“这得益于新区培育开发运营市场主体，由专门公司承担开发建设、产业培育、投资运营等专业化服务职能。”青岛西海岸新区党工委书记王建祥说。

在西海岸新区10个功能区中，灵山湾影视文化产业区形成“指挥部+公司”的运营模式，已实现了企业化运作，效率高、体制活、融资能力强，发展势头非常抢眼。

山东省将支持龙头企业以组建企业联盟等方式对开发区或“区中园”实行整体性建设运营。潍坊滨海经济开发区党工委副书记李树森说，滨海区在专业化园区中，以单独设立公司或在园区设立国有企业分公司等方式,实行了“法定机构+市场主体”管理运营新模式。

图1 山东潍坊滨海经济开发区

比如,去年滨海区成立旅游度假区开发有限公司，享有旅游度假区管辖范围内土地一级开发权，负责园区的开发、建设、经营、招商和对外合作等事宜，以市场化手段强化招商和服务功能。

但总体看，开发运营主体市场化程度不高，是山东省开发区普遍存在的问题。据统计，尽管山东省2/3以上的开发区设立了市场化开发运营主体，但无论规模还是水平，层次都不高，主要表现为“三多三少”：搞开发的多、搞运营的少，专业主体多、综合主体少，国有企业多、民营企业少。中国产业园运营商五十强中，山东省仅有一家。

在这方面，上海闵行区有个首创做法：这里的紫竹高新区，由区政府、上海交通大学、上海紫江(集团)有限公司三方筹划，是全国唯一一家以民营企业为投资开发主体的高新区。由于市场化程度高，有效提高了社会经济资源的总体运营效率和决策、落实效率。虽然面积只有13平方公里，但在去年国家级高新区排名中，紫竹高新区高居第14位。

图2 上海紫竹高科技园区结构规划图

值得注意的是，在鼓励企业运营开发区的同时，如何建立收益回报和风险分担机制还需要企业和园区进一步磋商。

会议关键词 2  开发区去行政化

山东省相当一部分的开发区比照行政区设置机构规格，70%以上的开发区与所在乡镇（街道）未明确划分职能，管委会承担大量社会事务……这样的行政化管理与运行模式造成开发区效率优势损耗严重。

7月9日，冠县政府网发布了一则公告，是关于经济开发区剥离社区事务管理的内容。公告显示，因机构改革，冠县开发区管委会不再承担社会服务职能，原辖区内三个社区及21个村庄的社会事务职能已剥离。原开发区涉及民政残联、卫生计生、居民医疗、居民养老、劳动保障等业务不需要再到开发区办理，请原辖区居民到现属街道办事处办理。

图3 冠县政府网关于剥离开发区管委会社会事务管理职能的公告

作为改革开放的主阵地，开发区多年来为全省经济社会发展作出了突出贡献，但随着时间推移,其自身积累的矛盾问题越来越多，效率不高、能力不强、活力不足……问题的“根子”，就在于行政化的管理与运行模式。

“开发区的主责主业是聚焦经济发展、双招双引、科技创新、改革开放等,但现在有些开发区因人员臃肿、承担大量社会管理事务等因素,发展的效能、活力动力和效益在衰减。”临沂市市长孟庆斌说。从剥离社会事务管理职能，到整合归并内设机构等，目的都在于打破多年来的惯常运作模式，让开发区集中精力主攻高质量发展。

会议关键词 3  市场化薪酬制度

与江苏、广东等省份相比，山东省开发区亩均效益、亩均税收等指标差距较大。全省高新技术企业不足10家的开发区占总数的五分之一，产业示范作用不够明显和突出。

省科技厅厅长唐波说，从今年开始，山东省将大力构建“政产学研金服用”融合创新生态，计划用5年左右时间，以山东产业技术研究院为示范样板，培育30个以上省级创新创业共同体，同时带动各地建设一批不同主体、不同模式、不同路径、不同方向的创新创业共同体，形成“1+30+N”的创新体系,全面提升科技创新供给能力。

目前，被称为“四不像”的新型研发机构——山东产业技术研究院已投入运行，它没有主管部门、没有行政级别，实行企业化管理、市场化运营，以市场化手段加快资源集聚。

今年起，山东省将在3年内支持30个开发区打造国家级和省级创新创业特色载体，建立高新技术企业培育库，对入库企业，由省、市财政按一定比例给予奖补支持。

“创新最关键的要素是人，利益调节机制也需要有市场机制。这方面我省还存在很大短板,需要尽快补上。”唐波说。

据了解，山东省将支持开发区建设运行机制灵活高效的新型研发机构，科技人员取得职务科技成果转化现金奖励，可减按50%计入工资、薪金所得缴纳个人所得税，鼓励科研院所、高等院校科研人员到开发区兼职。

建立市场化的薪酬制度,才能更好激发开发区创新创业动力。

去年，在国家级高新区综合评价排名中，济南高新区位列第11位，取得了历史性突破，这与该区近年来建立的薪酬激励机制密不可分。这里推行全员聘用制,实施无差别人力资源管理，引入KPI考核原理，实行全员KPI考核，实现了薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。

临沂经济开发区和高新区去年也进行了薪酬制度改革，薪酬总额达到当地同条件机关工作人员收入水平的2倍，开发区和高新区内部又制定了差异化绩效评价办法，极大激发了工作人员积极性。

这方面,山东省将在开发区打破人员身份界限,除由地方领导班子成员兼任的外，实现全员岗位聘任制、末位淘汰制。下放薪酬管理权限，由开发区管委会自主确定人员薪酬水平、分配方法，实行以岗定薪、优绩优酬，允许开发区国有开发运营企业按市场化方式制定薪酬办法，对特聘的高层次管理人才、各类专业技术人才，可采取兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式，实行特岗特薪。

会议关键词 4  产业集聚、“亩均效益”

以市场化取向谋改革创新效益最大化，最终要加快产业集聚，推动开发区迈入高质量发展轨道。

“省级开发区普遍存在产业集聚度低的问题,同质化现象严重，缺乏核心竞争力。”山东宏观经济研究院经济研究所所长高福一说。比如,某市16家省级以上开发区，有9家主导产业为机械制造。

为此，山东省各开发区将重点规划发展1至2个“十强产业+人工智能”特色产业集群，通过制定产业规划、组建运营公司、建设产业园区等方式，推进产业集群化、园区化、基地化、高端化。

山东钢铁集团有限公司董事长侯军说，山东省已出台钢铁产业结构调整总体规划，分散在全省12个市的钢铁企业和产能，正逐步向日—临沿海先进钢铁制造产业基地和莱—泰内陆精品钢生产基地转移。

开发区既受到要素短缺、支撑能力不足的制约，也存在资源闲置、低效利用等现象。

“全国范围内开发区已从‘增量扩张’进入‘存量变革’阶段。我们必须彻底转变发展理念和发展方式。”烟台市委书记张术平说，各开发区不能盲目投资，必须走集约发展之路，加快建立以质量和效益为核心，以单位用地税收、单位能耗工业增加值、单位排放销售收入等为主要指标的“亩均效益”评价体系，允许在全省开发区加快开展用能权、排污权等资源要素市场化交易。

总结：此次的山东新政可以理解为对5月国发〔2019〕11号文件的一次有力回应，针对国发文件中提到的“优化机构职能，优化开发建设主体和运营主体管理机制，健全完善绩效激励机制”，山东省提出“开发运营市场化”“开发区去行政化”“市场化薪酬制度”等建设性意见；针对国发文件中的“实施先进制造业集群培育行动”，山东省提出推进产业集群化、“亩均效益”等模式。

此外，这次改革将充分授权，允许基层大胆探索尝试，探索实行效益最大化的模式。同时，山东省将重视分类指导，提出因地制宜，不搞“一刀切”,《意见》对有些重要问题只作方向性、原则性指导，没有过细过多的规范，给各地留出自主改革空间，同样值得其他省份城市经开区借鉴。

来源 | 大众日报《党报独家解读：山东开发区如何深化市场化改革》（原文有删改）

编辑 | 唐瑞哲

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