2019年5月28日，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）(以下简称《意见》)，着力构建国家级经济技术开发区开放发展新体制，充分发挥产业优势和制度优势，带动地区经济发展。《意见》主要分为指导思想、基本原则及任务举措三部分。
01 政策概述
指导思想：“三个创新”、“两个提升”
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，以高质量发展为核心目标，以激发对外经济活力为突破口，着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量，打造改革开放新高地。
基本原则：始终坚持三大原则
1、坚持开放引领、改革创新
充分发挥国家级经开区的对外开放平台作用，坚定不移深化改革，持续优化投资环境，激发对外经济活力，打造体制机制新优势。
2、 坚持质量第一、效益优先
集聚知识、技术、信息、数据等生产要素，推动质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，促进产业升级，拓展发展新空间。
3、坚持市场主导、政府引导
充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，弘扬企业家精神，激发市场活力和创造力，培育经济发展新动能。
任务举措： “5大方面”、 “22项举措”
《意见》提出五个方面共22项任务举措，要求各地区、各部门要深刻认识推进国家级经开区创新提升、打造改革开放新高地的重大意义，采取有效措施，加快推进国家级经济技术开发区高水平开放、高质量发展。国务院有关部门要加强督促检查，确保各项措施落到实处。
提升开放型经济的质量
包括拓展利用外资方式，优化外商投资导向，提升对外贸易质量等3项举措。
其中，“拓展利用外资方式”中提到要支持国家级经开区提高引资质量，重点引进跨国公司地区总部、研发等功能性机构，并支持区内企业开展上市、业务重组等。
“优化外商投资导向”则提到实行差异化的区域政策，相关中央预算内投资和中央财政专项转移支付继续向中西部欠发达地区和东北地区老工业基地倾斜。
赋予更大改革自主权
包括推行容缺审批、告知承诺制等管理方式，优化机构职能，优化开发建设主体和运营主体管理机制，健全完善绩效激励机制，支持开展自贸试验区相关改革试点等5项举措。
其中，在投融资方面，“优化开发建设主体和运营主体管理机制”特别提到，支持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票并上市，受到广泛关注。
打造现代产业体系
三是打造现代产业体系。包括加强产业布局统筹协调，实施先进制造业集群培育行动，实施现代服务业优化升级行动，加快推进园区绿色升级，推动发展数字经济，提升产业创新能力等6项举措。
其中，“实施先进制造业集群培育行动”中提到：坚持市场化运作、内外资企业一视同仁，培育先进制造业集群。加快引进先进制造业企业、专业化“小巨人”企业、关键零部件和中间品制造企业。
完善对内对外合作平台功能
四是完善对内对外合作平台功能。包括支持国家级经济技术开发区积极探索与境外经贸合作区开展合作，打造国际合作新载体，拓展对内开放新空间，促进与所在城市互动发展等4项举措。
加强要素保障和资源集约利用
五是加强要素保障和资源集约利用。包括强化集约用地导向，降低能源资源成本，完善人才政策保障，促进就业创业等4项举措。
02 政策解读
5月29日，在国新办举行的国务院政策例行吹风会上，商务部、科技部、住建部三部委有关负责人对《意见》进行解读并回答了相关热点问题，主要提到如下观点。
图1 国务院政策例行吹风会现场(来源：新华网）
创新：国家级经开区应做好“三个创新”
今年是国家级经开区建设35周年，意见明确提出国家级经开区建设要做到“三个创新”，即开放创新、科技创新、制度创新。
商务部副部长王受文介绍说，在开放创新方面，要充分发挥经开区对外开放平台作用，在对外贸易、利用外资、对外投资领域通过提高质量、优化结构、拓展空间，进一步激发对外经济活力。
在科技创新方面，要鼓励经开区复制推广自主创新示范区试点经验，率先将国家科技创新政策落实到位，将经开区打造成科技创新集聚区。
在制度创新方面，要在深化“放管服”改革方面走在前列，通过优化机构职能、优化管理体制、优化激励机制，支持开展自贸试验区改革试点等创新举措，营造更加有利于产业发展、带动地区经济发展的制度环境。
图2 商务部副部长王受文(来源：新华网）
联动：国家级经开区和自贸试验区应联动发展
同样为改革开放的新高地，国家级经开区和自贸试验区在探索更高水平开放经验方面有何区别？如何更好发挥各自作用？
王受文指出，二者都是以开放为基本特征，以开放促改革、促发展、促创新。自贸试验区的开放政策、先进做法对国家级经开区创新提升具有示范引领作用，鼓励国家级经开区复制推广自贸试验区好的做法。
“国家级经开区是自贸试验区的一个测试平台，自贸试验区本身就是依靠国家级经开区作为基础来建设的。”他说。
从区域范围上看，目前已经建立的12个自贸试验区基本都以国家级经开区作为区域依托来发展建设的。比如上海自贸试验区包括了上海金桥经开区，广东自贸试验区包括了广州南沙经开区，河南自贸试验区包括了开封经开区。
图3 目前已经建立的12个自贸试验区分布
“二者具备联动发展的良好基础。”王受文说，国家级经开区可以充分借鉴符合自身发展方向的自贸试验区的改革试点，特别是在改善营商环境、扩大对外开放、提升治理水平方面，可以学习自贸试验区大胆试、大胆闯的精神。
引领：让国家级经开区成为中部开发开放的引领者
目前，全国共有219家国家级经开区，其中，中部六省就有50家。如何更好发挥国家级经开区在中部崛起中的作用？
“这些经开区已经成为中部崛起的重要增长极，在对内对外开放方面是引领者，在先进制造业方面是重要集聚地。”王受文说。
据介绍，商务部已经积极开展跨区域国家级经开区合作新模式，将东部地区和中部地区经开区开展结对共建，建立长效合作机制，推动中部地区国家级经开区成为产业承接新高地。
王受文说，下一步，商务部将会同有关部门，依托中部地区国家级经开区现有产业基础，实施先进制造业集群培育行动；赋予中部地区国家级经开区更大改革自主权，在深化“放管服”改革方面打造更好营商环境；支持中部地区国家级经开区吸纳更多高端人才入区就业、创业，加快产城融合等。
03 政策回应
《意见》出台之后，各地区、各部门积极响应并学习相关文件，并根据清单内容提出具体落实意见。
5月30日，国家级嘉兴经济技术开发区召开党工委会议专题学习《意见》。会议指出，在世界经济发展不确定因素增加、中美贸易摩擦持续深入、中国经济持续健康发展下行压力加大的大背景下，《意见》的出台是持续推进经济转型发展、高质量发展的具体举措，体现了对国家级经开区为全国经济发展所作出的贡献的充分肯定。
会议强调，当前嘉兴作为长三角区域一体化发展国家战略的核心要地，作为全市对外开放的主平台，要借势国家战略这一东风，接轨上海、对标苏州，为高质量项目的落地做好“筑巢引凤”的文章，加快推进高水平开放、高质量发展，始终当好改革开放的排头兵。
6月1日，《姑苏晚报》发表《苏州9家国家级经开区迎重磅利好: 符合条件可IPO上市》一文，指出苏州工业园区在商务部开展的国家级经开区综合发展水平考核评价结果中连续三年位列综合排名第一，表现最为亮眼。同时，根据证监会披露的IPO排队名单，苏州工业园区的开发主体中新苏州工业园区开发集团已通过发审会，目前正处于等待IPO批文的状态中。
6月10日，《亦庄时讯》发表《抓住机遇用好红利打造改革开放新高地》一文，表示北京(亦庄)经济技术开发区作为北京唯一的国家级经开区，要站在服务国家重大发展战略和全市发展大局的高度，抓住机遇、用好红利，做大“亦庄智造”，做强“亦庄创造”，在“扩区、赋能、授权、引智、提质、增效”六个方面深化改革上下功夫，全面贯彻落实《意见》部署要求。
北京大学经济学院教授曹和平向《亦庄时讯》指出，“当前，国民经济强调提质增效，要从出口和投资拉动转向创新驱动和需求拉动。这一背景下，开发区的提质增效也被提上日程。”《意见》的出台意味着开发区的二次成长和新一轮开放，这是对国家级开发区在制度上进行补偿。“给国家级开发区更大的政策空间，能够让它跟自贸区逼近，有望成为未来经济增长新的动力。”曹和平表示。
6月13日，安徽省商务厅在合肥召开“国发〔2019〕11号文政策宣讲暨重点工作推进会”，商务厅开发区处处长卢宏世主持会议时指出，对于安徽开发区而言，政策是风向标，考核是指挥棒，项目是生命线，开放是金钥匙，培训是助推器。国发〔2019〕11号文是应对经济下行压力的重大举措，对开发区来说，文件含金量高，利好消息多，迎来创新提升新机遇。
总结
经开区、高新区往往汇聚了一座城市的核心资源要素，一方面城市会优先进行配套布局，另一方面它也是国家重大产业项目的首选地区，其发展势必离不开金融、税收、土地等方面的政策支持。在西部大开发20年、中部崛起规划出炉10年、国家级经开区建设35周年的节点，《意见》面向全国经开区提出一系列政策支持，比如发行股票上市，强化改革自主权。总体来看，从资金到产业到基础设施，扶持力度不算小，陷入瓶颈的各城市经开区，对眼下这一轮经开区红利，要牢牢抓住。
此外，在《长三角区域协同创新，须紧紧依托产业合作》中提到的观点：长三角一体化中，通过集合各区域优势资源要素的新型飞地经济创新合作示范区，借助一带一路等发展倡议，实现更高水平对外开放的同时，依托产业发展深化创新发展，寻求增量蛋糕，同样是对国发文件的一次积极回应。
来源 | 新华社《打造改革开放新高地——三部委回应国家级经开区建设热点问题》（原文有删改）
编辑 | 唐瑞哲
策划 | 吴逸凡
审核 | 甄 杰
