“飞地经济”是地区间合作的一种重要模式,有利于欠发达地区经济的快速发展,但关键是要在两地之间形成相对稳定的利益分配机制。

2017年年中,国家发展改革委等八部委联合下发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,“飞地经济”首次正式得到国家层面的肯定并向更大范围推广。“飞地经济”,是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区,打破原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。“飞地经济”不仅能促进欠发达地区经济的快速发展,还能为欠发达地区带来先进的经济管理经验,提升政府治理能力。

目前,尽管我国的“飞地经济”有“遍地开花”之势,但仍处于起步阶段。到目前为止,“飞地经济”合作成功的范例并不是很多,甚至有些合作动议仅停滞在酝酿阶段。综合来看，这主要有如下几个方面的原因:

“飞地经济”合作缺乏统一的顶层设计

实践中,由沿海地区与中西部地区合作形成的“经济飞地”并不多见,即使跨省的合作也不多,成功的案例主要是省级及其以下行政区域内进行的合作。尽管《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》对于中西部地区设立产业园区承接沿海地区的产业转移做出了一些规定,但总体上这些规定只是粗线条的,不够具体,尚未对区域合作的组织协调机构、“经济飞地”管理机构的权能定位、合作双方的权责划分、合作过程中争议的解决机制以及合作双方的收益划分等方面做出详细规定。由于缺乏统一的顶层设计,地方政府间的经济合作还相对无序,这是目前我国“飞地经济”合作中面临的一个突出困境。

“经济飞地”管理机构的权能定位不清晰

“经济飞地”管理机构的权能定位不清晰。在“飞地经济”的合作中,“飞入地”之所以将“经济飞地”部分或全部的经济事务管辖与开发权让渡给“飞出地”,主要是要通过“飞出地”的先进管理理念和方法,加快本地区经济的发展。如果“经济飞地”管理机构承载了过多与经济事务管理不相关的社会管理职能,就可能影响从事经济事务管理与开发的时间和精力,也就会影响经济合作的顺利实施。此外,“经济飞地”管理机构与“飞入地”以及“飞出地”政府之间的关系也需要更为清晰明确的定位。

地方政府主导,市场化运作特征不明显

尽管“飞地经济”突破了“行政区经济”的局限，但在诸多方面仍摆脱不了原有行政体制的束缚。地方政府的过多介入会引发一系列问题：一是在地方政府进行合作与协商的过程中,往往会要求相互之间行政级别的对等,否则合作很难进行；二是这种合作往往会由于地方政府负责人的变化而缺乏稳定性和连续性；三是这种合作往往不能突破省级行政区划,实现跨省的合作,促进区域经济协调发展。

合作双方缺乏稳定的利益分配机制

从动因看,目前地方政府之间的合作主要是依靠利益驱动,促进经济增长、增加财政收入是地方政府之间合作的主导动因。但到目前为止,地方政府合作中的一个突出问题是尚未形成相对稳定的利益分配机制,在权责划分以及收益分成等问题上大多是一事一议,没有固定的分配机制。所以地方合作也常常因为在合作收益分配问题上发生争执而中断。这主要是由于税收与GDP统计中属地原则的影响导致的。

合作双方的“硬软环境”不能有效对接

在“飞地经济”发展中,由于“飞出地”大多属于沿海经济发达地区,经济社会发展水平较高,电力、通讯等基础设施较之中西部地区更为完善,因而能够有效为经济发展保驾护航。此外,经过多年市场经济浪潮的洗礼,“飞出地”政府、企业的市场意识以及法治意识也比中西部地区强。这就意味着,无论“飞地经济”双方采取何种合作形式,都无法回避双方在“硬件”以及“软件”之间的碰撞。如果双方因在“软件”与“硬件”上存在很大的差距而不能有效形成无缝对接,就会为合作增加无形的交易成本,甚至还可能导致一些动议无法顺利实施。

立足当前经济社会发展的现状,“飞地经济”是一种值得提倡的合作模式，在此过程中越来越多的“经济飞地”开始设立，由此所引发的合作问题也越来越突出，其关键是通过制度的创新来有效克服合作的困境，具体包括如下几点:

完善“飞地经济”合作的顶层设计

从内容上看,“飞地经济”合作的顶层设计应当主要包括合作双方政府之间的权责划分、“经济飞地”的管理体制、合作双方的利益划分机制、双方合作过程中产生纠纷的解决机制以及上级政府在合作过程中的协调作用等多个方面。同时,“飞地经济”合作顶层设计的完善要注意积极地吸收其它地区“飞地经济”合作的成功经验。概言之,就是通过上述工作,最终形成对于“飞地经济”合作的指导性文件,为统筹“飞地经济”的合作提供较为详细的指导和参考。

进一步理顺“经济飞地”的管理体制

在“经济飞地”的管理体制中,由于“飞出地”政府的职能部门“嵌入”到了“飞入地”政府的行政管理体制中,这就需要理顺“经济飞地”的管理体制,处理好双方政府之间、园区管委会与“飞入地”政府和相关职能部门之间、“飞出地”政府及职能部门与园区管委会之间、园区管委会与投资开发公司之间的关系。具体来看,进一步理顺“经济飞地”的管理体制需要确立双方政府之间的定期联系机制、规定双方政府之间的权责、清晰定位“经济飞地”管理机构的经济事务管理权能、明确双方共同的上级政府的协调职能等。

进一步理顺“经济飞地”的管理体制

确定稳定的利益分配机制。总体看,已有较为成功的合作主要是按照“谁投资、谁受益”的原则,在多个主体之间对于合作的收益进行划分。建立健全稳定的利益划分机制,需要从以下三方面入手:一是要求合作双方根据贡献大小的原则,事先制订好合作收益的分配方案；二是对GDP和税收统计中的属地原则进行改革,使GDP和税收的统计数据能够在合作双方之间进行分解；三是建立争议和纠纷的裁决机制,由合作双方共同的上级政府来负责对于合作过程中的纠纷和争议进行裁决。

创造良好的“软、硬环境”

从“飞出地”一方看,政府要充分发挥自身优势,做好“传帮带”等工作；从“飞入地”一方看,政府要不断提升治理能力,积极创造良好的“软环境”和“硬环境”,全面实现与“飞出地”的无缝对接。具体来看,“飞入地”政府要做好两方面关键工作:一是不断提升与市场经济相适应的、符合“飞地经济”发展要求的合作意识、服务意识、法治意识以及效率意识；二是要进一步加大财政投入力度,加快交通、电力等基础设施建设的步伐。

来源：中国社会科学网‖麻宝斌：飞地经济如何腾飞(原文有改动、删减）

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