12月3日，“2019（第八届）中国产业园区持续发展论坛”在上海同济大学成功举办。同济大学发展研究院院长任浩教授在会上作了《产业园区治理现代化：目标、现状和路径》主题演讲，以下是演讲详细内容。

产业园区治理现代化：目标、现状和路径

—— 在《2019中国产业园区持续发展论坛》上的演讲

本次论坛的主题是“产业园区的治理体系与治理能力”，我想从目标、现状和路径三个方面与大家分享我对提升中国产业园区（下称园区）治理体系与治理能力现代化的思考。其实质就是试着解答园区治理现代化去哪里、在哪里和如何去的问题。

1.1园区治理概念界定

在界定前，先谈下探讨园区治理的意义。

地位重要：改革开放40年来，中国产业园区已成为我国产业发展的重要平台。据统计仅375家国家级经开区和高新区，2017年贡献了全国GDP 约1/4、出口贡献了2/5、税收贡献了1/5,如果扩大到国家发改委公布的2543家省级及以上园区，可以肯定，园区对的全国的经济的贡献怎样估计都不为过。

问题显现：经济下行压力下，园区的持续发展也面临着经济失速、体制失活、结构失衡、动力失强的“四失”挑战。产生这些问题的原因既有外部因素，也有内部因素。其中园区治理等制度问题已经成为当下束缚园区高质量发展的关键瓶颈之一。产业园区治理体系与治理能力亟需改善。

理论缺失：从治理理论上看，以企业为研究对象有公司治理，以政府为研究对象有政府治理，以社会组织为研究对象有社会治理，以国家为研究对象有国家治理，然而介于市场与政府之间的园区没有形成专门、系统的治理理论来对其进行针对性指导。

园区治理不同于公共治理，也不同于公司治理，园区是公共治理与公司治理兼而有之的独立组织的治理。因此，在讨论园区治理现代化时，有必要先界定园区治理。园区治理体系定义为管理园区事务所建立的正式与非正式的内部与外部的制度体系，主要包括园区经济社会等领域的法制体制机制。园区治理能力定义为园区运用制度体系管理园区经济社会等事务的能力，包括园区规划、园区运营、园区控制的管理能力。——园区治理不同于公共治理，也不同于公司治理，而是兼具公共治理与公司治理的独立组织的治理。从概念内涵上看，园区治理体系是指管理园区事务所建立的正式与非正式的、内部与外部的制度体系，主要包括园区经济、社会等领域的法制、体制、机制；园区治理能力是指园区运用制度体系管理园区经济社会等事务的能力，包括园区规划、园区运营、园区控制的管理能力。

结合中国产业园区制度的实践，我认为，中国园区治理作为园区制度的集中体现，主要有法制、体制、机制三个要素构成。其中，园区法制是指由立法机构、政府部门制定的关于园区的法律法规、部门规章等规范性法律文件，对园区的建设发展起到基本性、普遍性、规范性的指导作用；园区体制是指园区持续发展过程中政府、管委会及开发公司之间有效运转的权力配置关系；园区机制是指以园区各部门间、园区与企业间、园区与园区间为关系主体，在园区运营过程中的约束与激励的方法。从三者的具体关系来看，法制是治理建设的前提和保障，主要是指中央政府、各部委层面上所制订的园区重要规定；体制是治理建设的核心，主要解决的是园区与地方政府、园区内部各机构与直属上级政府部门、园区管委会与开发公司之间的权限划分；机制是制度实现的方式，主要指对园区内各职能部门运营管理的手段。如表1所示：

表1 中国产业园区治理构成要素及其关系

以北京中关村科技园的治理制度建设为例，在法制方面，为了促进和保障中关村国家自主创新示范区建设，2010年市人民政府发布了《中关村国家自主创新示范区条例》，从科技研发、人力资源、科技金融、土地利用、政府服务和管理等10方面对中关村示范区建设进行了详细阐述。在体制方面，中关村科技园管委会是负责对园区发展建设进行综合指导的市政府派出机关，内设办公室、产业发展促进处、自主创新能力处等17个机构，以及高科技产业、政府采购等促进中心。在机制方面，为吸引人才，中关村建成了人才特区，大力推动人才发展体制机制改革与政策创新；金融服务方面，为园区配备了金融服务集团、交易所、研究中心等；土地利用方面，园区形成了一区十六园的共生系统。

1.3 园区治理现代化的目标

判断园区治理是否现代化，要从治理水平的国际性和时代性两个维度思考。可分成四个类型的治理目标，即：1、中国特色的治理水平；2、国际规范的治理水平；3 、反映从过去传承的治理水平；4 、体现向未来拓展的治理水平。

什么是我们要建立的中国园区治理现代化目标？我认为不是四个中的一个，而是四个类型的综合，即中国园区的治理现代化应是既有中国治理的理论特色，又有国际治理的标准规范；既有反映从过去传承的治理方式与效能，又有体现向未来拓展的方式与效能。园区治理能力现代化表现为法制为保障，以体制机制为依托，促进各方面创新转型，使产业园区保持一种多元协调、规范高效的运行能力。

据此，园区治理的现代化目标可表述为园区能够或已经形成了反映并适应园区内外部环境变化的组织构架能力，形成了园区管理机构、政府和企业相关者之间的协调合作能力，形成了园区高质量的产业发展能力。

2.1 园区治理的发展历程

2017-2018年对中国产业园区发展演进和发展规律的研究发现:中国园区治理的发展历程与改革开放历程基本同步，在改革开放的各个历史时期，园区治理建设有着自身的阶段特征。据此，可将中国园区治理的发展划分为5个时期：初始探索阶段、逐步培育阶段、快速成长阶段、稳定整顿阶段、创新升级阶段。如表2所示：

表2 中国产业园区治理的发展历程

2.2 典型园区治理实践：2019对苏州、广州、北京、天津、昆山5个开发区对标研究发现，见表3。

表3  体制机制样本园区总体评价

总体评判：

政策先行先试：苏州工业园领先；广州、北京和昆山开发区不充分；天津开发区在金融等诸多领域享有好的政策条件，但对先行先试政策的有效利用度不够，如：未能打造有效金融市场盘活区内金融政策，与苏州工业园有差距；

职责权限：苏州工业园拥有经济社会全口径管理职能；广州开发区行政区功能区整合解决了职能统一问题，北京开发区正在寻求有效办法解决扩区中的职能分离问题。天津和昆山开发区全口径管理职能较低，天津开发区则将两者剥离；

招商管理：多元化招商体系已成趋势，苏州工业园和广州开发区率走在前列；昆山和天津开发区充分利用社会化招商、而国企和功能园区招商上存在不足；

投融资体系：苏州和北京建立了区属国企在开发区投融资体系中占据主导的市场化体系；广州和天津紧随其后；昆山则相对较弱，对昆山市的依赖性强。

财政模式：北京开发区以其特殊性在财政方面遥遥领先；广州开发区的大财政模式虽然赢得“显示度”和短期刺激效应，但可持续性有待考量；苏州工业园区则将财政大力投向园区开发建设服务等；天津开发区财政力度弱，与昆山一样存在多缴纳一层的情况。

2.3 中国园区治理存在的问题

经过近40年的发展，中国园区基本形成了以法制为前提和保障、以体制为核心、以机制为手段的多层次的治理体系，但中国园区的治理仍然存在以下问题：

园区法制存在的问题。在法律地位上，园区管理机构法律地位不明确，园区管理规范的立法体系内容缺失；在立法层级上，统筹性高层级立法欠缺，低层级立法数量大，如国家各个部委的政策文件比较多，但在国家人大层面上的立法，到目前为止没有一部；在协调机构上，各部委分类决策管理比较清晰，但中央层面的跨部委统筹协调的机构和管理缺乏；在法制内容上，政策制定较多，但在跨区域的园区合作决策制度、GDP/税收/降耗等分享的法制还不够明确。

园区体制存在的问题。目前已形成政府主导型、企业主导型和政企结合型三种体制类型。政府主导型由于具有经济管理、行政管理权限高的特点，表现出运转高效、协调性强的优点，现阶段该类型仍然是园区体制的主要形式；企业主导型是成立开发总公司，运用经济杠杆进行开发建设，具有灵活高效的优点，但由于其经济管理、行政管理权限低，目前是园区体制的非典型形式；政企结合型由于具有必要的经济管理、行政管理权限，同时又能适当利用经济杠杆，融合了上述两种类型体制的优点，是园区体制建设的重要方向。但在园区体制调研中发现：一是园区作为派出机关的地位虽已明确，但园区的法定主体地位还不明，如在地方人大政协等参政中没有园区界别，在地方统计系统中因没有代码而无法作为独立的统计单位；二是园区管理体制在园区开发、运营公司的所有制改革上力度还不够；三是“小政府大社会”的服务理念虽然比较明确，但园区的先行先试权限趋弱，而且在资金和人员编制没有保障的条件下，园区社会事权职能的扩大，也影响了园区经济事权的发挥。

园区机制存在的问题。目前园区已形成了以经济发展机制、创新发展机制、公共服务机制，社会发展机制与产业合作机制等机制体系。但仍然存在以下问题：一在产业融合中促进企业间合作机制不足和共建园区的动力机制不足；二在人事改革中园区管理机构的人才经济激励不足；职业发展机制不足；三在招商融资中园区社会化和专业园区招商能力不足；融资的市场化水平不高、多元化渠道和机制不足。

三、园区治理现代化的路径

3.1 园区治理现代化的愿景路径

推进园区治理现代化，必须要有园区治理现代化的愿景路径。为此：

一要树立园区治理现代化的理念。不仅要重视产业现代化、社会现代化、空间现代化，还要把园区治理现代化作为园区现代化的重要内容和实现产业、社会、空间现代化的重要手段。

二要制定园区治理现代化的目标和步骤。不仅要重视经济发展、创新发展、社会发展等规划，还要制定园区治理现代化与园区发展不同阶段的总体规划和阶段步骤。

三要落实园区治理现代化的组织保障。不仅在观念和目标上规划园区治理现代化，还要在领导分工、组织机构和人员配置上给与明确。

3.2 园区治理现代化的起步路径

推进园区治理现代化，还必须有实现治理现代化的起步路径。为此：一、法制方面的对策建议。主要有提高现在有关园区的法制文件制定的发文层级，增加有关制度政策的权威性和可执行性，尤其建议全国人大对园区立法；建立统筹各类园区的跨部委中央协调机构；减少制度文件的泛化和频度，增强制度文件的精准施策和效果评估。

二、体制方面的对策建议。主要有简化园区行政审批事权，加快加大负面清单在园区的复制推广；根据园区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与园区的经济事权和社会事权的权限；根据园区财力和人员编制条件，合理调整地方政府与园区的经济事权和社会事权的权限；

三、机制方面的对策建议。主要有在保持招商力度的前提下，重点培育育商安商的机制重点培育育商安商机制、企业合作机制、园区共建机制；在保持园区引进人才力度的前提下，重点解决园区管理机构人才的引进、使用和发展机制；在保持园区规划科学制定的前提下，重点制定园区规划落实机制；利用资产证券化机制，扩大园区融资渠道和能力。

3.3园区治理现代化的管理路径

园区管理体系是园区治理的综合体现和实现方式。园区管理既包含了园区管理机构、政府、企业间的权限设置，也包含了园区内部运行的管理规制，它反映了园区治理体系和治理能力的基本要求。如园区规划管理中包含了园区产业发展和空间发展的制度规划；园区运营管理中包含了园区机构设置与权限划分的原则与方法，包含了园区对入驻企业等相关者的协调服务，包含了园区效能如何评价、如何控制的工具与方式等。上述园区管理体系的内容无疑对园区治理现代化具有促进作用。为此：

一、在园区管理体系构建原则上，可考虑以下三个方面的原则：普遍性和特殊性相结合的原则，即要考虑高新区、经开区，还要考虑都市型工业园区等一些园区形式；开源性与闭环性相结合的原则，既要从体系上建立范围清晰、便于管理的闭环体系，同时也要考虑园区的“无边界性”和“强关联性”；理论性与应用性相结合的原则，既要遵循管理学体系的一般要求，同时也要考虑园区管理实践的具体需要。

二、在园区管理体系构建逻辑上，可考虑：首先从园区管理机构、政府和企业为主要相关主体出发。其次以目标、实施和评价为园区管理的关键点。最后形成规划管理、运营管理和控制管理“三维一体”的POC园区管理体系。

三、在园区管理体系构建框架上，可考虑：制定园区规划管理，主要包括园区产业规划和园区空间规划；制定园区运营管理，主要包括以管理对象（企业和园区）和管理范围（内部与外部）二维分类形成的园区招商管理，园区服务管理，园区组织管理和园区合作管理；制定园区控制管理，主要有园区规划评估与控制、实施评估与控制。目标是以高质量持续发展为宗旨，以全周期赋能为理念、以过程为导向，建立科学合理的园区管理体系。

编辑 | 冯   荣

策划 | 吴逸凡

审核 | 甄   杰