2018年12月3日，同济大学发展研究院与新华社中国金融信息中心、中国产业园区持续发展联盟共同主办了“《2018中国产业园区持续发展蓝皮书》暨《园区不惑：中国产业园区改革开放40年进程》出版发布会”。会上，同济大学发展研究院院长任浩发表了主题演讲，内容整理如下，欢迎大家进一步交流。

尊敬的各位媒体、各位来宾：

大家上午好！

12·3活动是我们团队向社会汇报研究进展的机会，也是对我们的鞭笞。下面由我为大家介绍园区改革开放40年这项课题的主要成果。我们的课题成果已经成书了，叫做《园区不惑——中国产业园区改革开放40年进程》。之所以称为园区不惑，一是因为年届40而不惑，我想园区也可以借用这个概念；二是因为在这40年的探索过程中，我们确实解决了一些园区要不要成立、园区的体制是怎么样的、园区能不能持续等等一些基本的问题。当然，这个不惑是相对的，园区仍然需要不断解决发展中的一些新问题。今天向大家介绍的内容主要是三个问题。

第一个就是园区40年发生了什么？

1  园区历史发展阶段的重要修正

刚才，江校长已经较为完整地介绍了《园区不惑》这本书的体系，所以我将缩短园区改革发展演进这一部分的内容。这次我们研究的园区演进和过去的发展历史阶段有一个很明显的修正。之前，我们一直是以1984年国家级园区的成立作为园区成立的元年，例如今天的广州开发区和天津开发区都是1984年成立的。但其实，这一概念应该提前到蛇口工业园区成立之时。蛇口工业园在1978年10月向中央提出成立，在1979年1月得到国务院正式批准，早于深圳特区1979年的7月的成立时间。因此我们认为，园区成立的元年要从1984年提前到1978年或者1979年。据此我们把园区的发展历史划分成了5个阶段：第一个阶段是1979-1983的孕育阶段，代表事件是1979年1月31日，经国务院批准广东蛇口率先在我国创办了出口工业区，这个阶段的主要成就是蛇口工业区创办前4年，共引进投资达10.6亿港币（不包括流动资金），兴办了合资或独资公司90多家，全年工业制造业总产值2.2亿人民币；第二个阶段是1984-1991年的初始培育阶段，代表事件是15家国家级经开区、27家国家级高新区、3家国家级保税区和3家其他国家级开发区的成立，这个阶段的主要成就是1991年我国15家经济技术开发区和27家高新技术产业园区实现工业产值217.1亿元，税收11.8亿元，出口13.2亿美元；第三个阶段是1992-2002年的高速发展阶段，在这个阶段中新增了39家国家级经开区、26家国家级高新区、3家国家级保税区、14家国家级边境经济合作区和17家其他国家级开发区，这个阶段的主要成就是2002年54家经济技术开发区和53家高新技术产业园区实现工业产值20804.1亿元，税收1266.6亿元，出口604.6亿美元，与1991年比较，工业总产值、税收、出口分别增加96倍、107倍、46倍；第四个阶段是2003-2008年的稳定整顿期，此阶段以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进园区向多功能综合性产业区转变，其主要成就为2008年，我国54家经济技术开发区和54家高新技术产业园区实现工业产值98619.7亿元，税收5679.7亿元，出口4066.2亿美元，与2002年比较，工业总产值、税收、出口分别增长474%、448.5%、673%；2008年以后是第五阶段即创新发展阶段，在2017年，全国共计375家国家经开区和高新区，两类国家级园区的GDP合计为18.6万亿元，超过全国GDP的1/5，两类国家级园区合计上缴税收为3.3万亿元，约占全国上缴税收的1/4，两类国家级园区合计出口创汇为55254亿元，大约占全国出口创汇的2/5。

表1 园区历史发展五个阶段

这五个阶段的划分，特别是将1979年作为园区的元年是我们对现有园区历史发展的一个修正。

2  园区历史发展阶段的政策演进

园区的发展少不了政策在背后的推动。通过筛选出1979~2017年间国家级经开区政策文本31份、高新区政策文本50份以及其它类型国家级产业园区政策文本36份，对总计117份政策文本进行整理分析，采取关键词共现知识图谱方法对政策进行编码分析，研究园区发展各个阶段的政策文本特征。研究发现，不同阶段具有不同的政策特征：在孕育阶段，政策以经济特区的建设为重点，主要涉及对外经济合作、企业注册管理、出入境人员管理等议题；在初始培育阶段，政策集中在税收、财政优惠和产品进出口方面；在高速发展阶段，政策集中在园区的产业集聚、结构优化以及内部管理制度方面；在稳定整顿阶段，突出了园区创新发展政策，延续园区管理制度、金融支持等政策，并规定园区土地的合理利用；在创新发展阶段，政策主题则更加全面、多元化，除延续前几个阶段的政策主题外，进一步突出区域合作与协调、绿色园区以及园区软环境的建设。在不同阶段，中央相关部门政策的关键词也是不一样的，可以看出园区发展背后不同政策的推动因素。

3  园区形态演进的变化

在产业形态上，从最初比较分散的没有主导产业的形态，转变为有主导产业、有产业链的形态，部分园区形成多功能的、组织结构严谨有序的“蜂巢型”聚网形态。在空间形态上，我们可以看到园区从只重视产业空间到同时重视生产空间和生活空间的转变，这些是园区空间形态的演进。在关系形态上，涉及园区内企业之间的合作关系和园区与园区之间的合作关系，按照逻辑可以分为四个阶段的形态演进：第一阶段是邻里型合作关系，第二阶段是会所型合作关系，第三阶段是团队型合作关系，第四阶段是集团型合作关系。

4  产业园区40年的主要贡献

产业园区对国家经济和创新改革起到了什么样的作用？首先，园区对国家经济发展的贡献。从经济贡献中可以看到，截止到2017年底，共有375家国家级经开区和高新区，其GDP占全国GDP的22.5%，增速达8.8%；其税收总额占全国税收总额的22.9%，增速高达12.6%，所以从经济角度来看无论是占全国的比重还是增速都远远高于全国的平均水平。其次，园区对创新发展的贡献。国家级园区作为重要的创新集聚地，其科技活动人员数量、企业内部科研活动经费、新产品销售收入和高新技术企业工业总产值均是逐年增加的。第三，园区对改革和管理示范的作用，例如我们之前提到的蛇口工业园，其在1978年向中央提出成立申请，1979年1月31日国务院批准设立第一个外向型经济开发区。同年7月国务院批准设立4个特区。它的设立和建设有3点贡献：一是对深圳等特区的建立起到了推动作用；二是为后来深圳等特区建设发挥了体制机制和文化精神突破作用；三是为1984年国家级经开区和高新区的设立起到了推动和示范作用。可以说，园区40年是中国改革开放40年的重要缩影。第四，园区对开放的先导作用，从蛇口工业区看，园区从成立时起就以出口和引进的国际化为特征，因此其对开放起到了重要的示范性的作用。这四个方面便是园区主要的历史贡献。

第二个就是园区40年发展的关键因素是什么？

我们对于改革开放40年的回顾不仅仅要研究发生了什么，更要研究它的关键因素是什么，即园区的发展模式问题。首先我们对园区的发展模式进行界定，产业园区发展模式是基于相关者的关系，由管理体制、开发方式和发展动力构成的可复制的园区发展方式。通过对中国产业园区40年的发展历程进行梳理，我们发现中国产业园区发展模式总体呈现出由硬因素与软因素相结合并交互作用的“二元非均衡”的特点。其中，“二元”分别是指硬因素与软因素，硬因素是指在各层面中发挥基础性影响作用并在发展中起到直接促进作用的刚性因素；而软因素则是围绕硬因素产生影响并在发展中起到综合保障作用的柔性因素。“二元”体现了中国管理文化的特点。在园区40年发展历程中表现为先硬因素、后软因素的发展特征，所以我们将之称为“二元非均衡”。

园区发展模式的主要构成是什么？发展模式的研究实质在于找出决定园区发展的方式，找出决定园区发展的关键因素。首先，必须弄清园区发展涉及到哪些主要的利益相关者，其次如何处理相关者关系。根据这个逻辑可以发现，园区发展主要涉及到三个相关者：园区、政府和企业。明确了三个主体之后重点要找到园区与三个主体之间的关系。经过进一步分析可知，要解决园区与政府的关系问题要赋权，即解决权限的来源问题，其表现方式就是建立了行政与市场相结合的二元管理体制；要解决园区与管委会的关系问题要赋能，即解决资源的来源问题，产业的发展要解决三大要素，劳动、资本和技术，当时最缺乏的是资本和技术，所以园区通过建立以土地开发和对外开放为中介的产业开发方式来解决；要解决园区与企业的关系问题要赋力，即解决动力的来源问题，园区的产业发展不是靠园区自身投资办产业，而主要依赖于企业的发展，所以园区需要吸引企业作为发展动力。早期园区吸引企业进入的1.0驱动要素主要是政策、行政化、硬基础，而现在中国产业园区发展的2.0驱动要素则由制度、融合化、软环境组成。

图4 中国产业园区发展模式示意图

第三个就是未来的园区发展向何处去？

前两个方面回答了发生了什么和发生的原因这两个问题，第三个问题便是面对改革开放40年，我们如何改革开放再出发。要回答这个问题必须对当前的园区面临的挑战重新审视。我认为高质量发展下的产业园区面临挑战，我将其总结为四个“失”。第一是经济失速，具体表现在经济增速下降、投资拉动经济增长的效益下降和经济下行压力加大；第二是体制失活，具体表现在原有的支持园区发展的环境削弱、园区对经济发展与社会管理的关系能力削弱、园区管理层的改革激情与激励机制削弱；第三是结构失衡，具体表现在产业结构趋同、园区类型趋同；最后是动力失强，具体表现在过于依赖招商等外部发展和过于依赖政策优惠吸引企业入驻。对于高质量发展下的产业园区如何再出发，我有四个转变的建议：

第一个转变是产业园区发展模式应从二元非均衡向二元均衡转变。40年来，在园区发展主要阶段上，园区发展模式的基本特征是二元非均衡，即先硬后软的非均衡发展。二元非均衡，在资源不足、经验不足的欠发展阶段，对加速发展起到了非常有效的作用。放眼未来，随着环境变化、任务变化、园区自身发展阶段变化，园区的发展模式应从二元非均衡向二元均衡转变，即注重软硬二元因素的相对均衡发展。其发展模式应以行政与市场结合为基础，突出以合理权限有效整合市场资源的管理体制；以土地开发和对外开放中介为基础，突出土地开发和滚动开发（复合开发）并举、对外开放和对内搞活并举、招商与育商并举的开发方式；以传统1.0要素为基础，突出以政策与制度、行政化与融合化、硬基础与软环境并举的发展动力。

第二个转变是产业园区发展形态从单维生态向多维生态转变。过去园区由于观念和政策的约束，主要关心产业生态的建设，而对自然生态，特别是社会生态的建设等不重视。放眼未来，随着产业转型升级，特别是创新创业发展的需要，园区的空间形态应加强自然生态和社会生态的打造。

第三个转变是产业园区发展理念从补主体向强关联转变。近年来园区对补主体的意识和行动有了加强，如加强了融资机构、科学装置和教育卫生等主体的引进和建设。放眼未来，园区不仅要引进各类功能主体，更要重视功能主体之间的关联，即要加强园区内企业之间的相互合作，包括供应链合作、创新合作等，这个方面广州开发区去年有一个很好的突破。在黄金40条改革中提到了对园区内企业采购的鼓励和奖励，一定程度上推动了园区内企业之间的合作。

第四个转变是产业园区管理方式从轻管理向精管理转变。由于园区承担区域经济发展重任，各园区重点都放在招商工作方面，最近一些地方提出了以“亩产论英雄”的口号。同时，园区高层领导的流动性也比较大，因此，容易忽视园区内管理制度的制订与落实。放眼未来，要使园区内的企业高质量发展、创新发展，必须重视园区管理。对此，我们正在组织力量研究园区管理体系。我们把园区管理的服务对象分为企业和园区，服务范围分为内部和外部，从而形成了园区的规划、运营和控制（POC）管理体系。

图5 POC管理体系

希望通过园区管理的研究来推动各类园区在高质量发展的方向上走的更稳更好！谢谢大家！

责任编辑：李梦祺

策划：靳元青

审核：甄杰