2017年，制度建设频频成为国家政策文件的关键词，并成为中国产业园区持续发展和“一带一路”建设的驱动要素。那么，产业园区制度建设的内涵是什么？其发展现状如何？有哪些值得关注并重点解决的问题？本部分将围绕这些方面对中国产业园区的制度建设进行系统和深入地思考。

一、中国产业园区制度成为园区建设重点

    自身改革发展倒逼园区制度建设。在园区改革创新发展的过程中，市场化主体逐渐参与或主导园区管理。同时，国家鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行园区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有园区中投资建设、运营产业园区，不断助推园区管理市场化程度的提升。园区管理体制中的市场化程度日益提高，从而倒逼产业园区进行体制机制创新建设。

    政策推动园区加快完善制度建设。国务院发布的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，文件提出要全面深化开发区体制改革，具体内容包括要完善开发区管理体制、推进开发区建设和运营模式创新、促进园区体制机制创新。《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》《关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》等文件也明确提出开发区要总结和复制推广自贸区制度创新成果，促进开发区转型发展。

    园区合作新形式助推园区制度建设。在跨行政区划、跨省域的园区合作共建以及“一带一路”沿线跨国的园区合作建设的过程中，以上位法制、管理体制、运营机制为内容的制度建设已成为园区间合作的关键驱动要素。目前，上海、江苏、浙江、安徽四省市参与合作的共建园区数量已逾200个，中白工业园、泰中罗勇工业园、马中关丹产业园等“一带一路”沿线园区也已在园区制度建设方面积累了丰富经验。

二、中国产业园区制度的基本内涵

    制度是规则的总和，由正式规则、非正式规则和规则的执行机制三部分组成。结合中国产业园区制度的实践，我们认为，中国产业园区制度是以中央政府、地方政府、园区管委会、开发公司、企业等主体间关系为核心，在园区运营过程中建立起来的正式规则体系和正式规则的执行机制，具体包括法制、体制、机制三种结构要素。其中，园区法制是指由立法机构、政府部门制定的关于产业园区的法律法规、部门规章等规范性法律文件，对产业园区的建设发展起到基本性、普遍性、规范性的指导作用；园区体制是指园区持续发展过程中政府、管委会及开发公司之间有效运转的权力配置关系；园区机制是指以园区各部门间、园区与企业间、园区与园区间为关系主体，产业园区在自身运营过程中的各种范式化、程序化的方法体系。从三者的具体关系来看，法制是制度建设的前提和保障，体制是制度建设的核心，机制是制度建设的规则和手段，如表1-11所示：

表1-11 中国产业园区制度构成要素间的相互关系

以北京中关村科技园的制度建设为例，在法制方面，为了促进和保障中关村国家自主创新示范区建设，2010年市人民政府发布了《中关村国家自主创新示范区条例》，从科技研发、人力资源、科技金融、土地利用、政府服务和管理等10方面对中关村示范区建设进行了详细阐述。在管理体制方面，中关村科技园管委会是负责对园区发展建设进行综合指导的市政府派出机构，内设办公室、产业发展促进处、自主创新能力处等17个机构，以及高科技产业、政府采购等促进中心。在机制方面，为吸引人才，中关村建成了人才特区，大力推动人才发展体制机制改革与政策创新；金融服务方面，为园区配备了金融服务集团、交易所、研究中心等；土地利用方面，园区形成了一区十六园的共生系统。

中国产业园区制度的发展历程与改革开放历程基本同步，在改革开放的各个历史时期，产业园区制度建设有着自身的阶段特征。据此，可将中国产业园区制度的发展划分为5个时期：初始探索阶段、逐步培育阶段、快速成长阶段、稳定整顿阶段、创新升级阶段。如表1-12所示：

表1-12 中国产业园区制度的发展历程

三、中国产业园区制度现状

经过近40年的发展，中国产业园区基本形成了以法制为前提和保障、以体制为核心、以机制为手段的系统化、多层次的制度体系，根据法制、体制、机制各自的内在特征，对中国产业园区的制度现状进行梳理。

    产业园区法制现状：从法律地位来说，产业园区管理机构法律地位不明确，产业园区管理规范立法体系内容缺失；从立法层级来说，统筹性高层级立法欠缺，低层级立法数量庞大；从法制内容来说，以政策推动为主，主要表现为部门规章，在规划布局、管理与权益保护、持续发展与扶持鼓励、竞争与合作方面都取得了较多成果，但法制规范匮乏。

    产业园区体制现状：逐渐形成政府主导型、企业主导型和政企结合型三种体制类型。政府主导型由于具有经济管理、行政管理权限高的特点，表现出运转高效、协调能力强的优点，在现阶段，该类型仍然是产业园区体制的主要形式；企业主导型是成立开发总公司，运用经济杠杆进行开发建设，具有灵活高效的优点，但由于其经济管理、行政管理权限低，目前是产业园区体制的必要补充；政企结合型由于具有必要的经济管理、行政管理权限，同时又能适当利用经济杠杆，融合了上述两种类型体制的优点，是产业园区体制建设的重要方向。

    产业园区机制现状：以经济发展机制为主体，以创新发展机制与公共服务机制为两翼，社会发展机制与产业合作机制为补充；从东中西部区域比较来看，各区域内机制发展水平差异明显，先进地区的园区主要在创新发展机制方面具有优势，后进地区的园区承担了较重的公共服务职责；从经开区与高新区的比较来看，两者在机制方面各有千秋，高新区相对而言更重视创新发展机制的建设，经开区则在公共服务机制方面积累更多，由于两类园区承担的历史任务有所差异，所以两类园区的机制差异更多是结构性差异而非效率差异。

四、中国产业园区制度建设需要进一步思考的问题

    基于对产业园区制度内涵、发展历程和现状的梳理，以“法制、体制、机制”为内容的中国产业园区制度体系基本形成。园区发展环境不断变化，管理市场化程度提高、土地利用门槛抬升、政策红利不断弱化、发展方式从粗放走向集约，面对这些新的形势和情况，中国产业园区制度建设需要与时俱进，创新升级，并针对以下几方面问题进一步深入思考。

1.中国产业园区当前的功能、定位和战略目标

    园区发展功能定位主要体现在经济、创新、生态、社会、文化等方面，战略目标主要是形成以产业生态、自然生态、社会生态为内容的产业园区创新生态系统。在当前新的发展形势下，我们需要深入思考的是，园区功能应该以哪一个方面为重点？如何处理这几个方面相互之间的关系？实现战略目标的路径如何进一步拓宽？

2.园区产业招商理念的强化和机制的完善

    随着园区招商引资政策逐渐弱化，土地指标不断缩紧，营商环境日趋复杂，对园区招商工作的要求也日益提高。在园区招商理念方面，产业链招商、招商育商安商等理念逐步融入招商工作；在招商机制方面，企业全生命周期培育机制已现开始发挥作用。但需要进一步思考的是，在招商过程中，如何科学地确定产业链的长度，如何高效地分配招商、育商、安商资源，切实将理念、机制落地践行。

3.市场化条件下园区多元共治的管理体制和机制

    在园区多元共治过程中，随着市场化主体的不断介入，对治理理念、治理工作不断提出新要求，园区传统的管理体制机制受到挑战。在探索创新体制机制过程中，需要进一步思考如何在市场化条件下，兼顾各方利益，进一步优化多元交流平台，同时完善管理体制模式，创新协商共赢机制，从而营造出多元联动、高效共融的共治氛围。

4.在跨行政区划、跨国背景下开展园区共建与合作

    跨区域合作共建已成为园区之间实现资源整合、优势互补、差异化发展的重要渠道，但在园区共建后，仍存在要素不匹配、需求不匹配、产业发展不对称等现实问题。在建设过程中，如何识别园区间差异化需求并实现有效匹配、如何在协调合作过程中建立高效可行的协商机制、如何制定能有效落地的利益分配机制等问题，均值得各园区主体进一步思考。

5.国家层面法律法规缺位情况下相关政策的替代性作用

    法律法规是园区发展的前提和保障，相关具体政策对园区发展起到重要的鼓励与支持作用。目前，一方面，我国还没有在国家层面出台有关园区管理的法律法规，另一方面，园区政策变动频繁，并缺少促进政策实施的相应规范。在制定法律法规与相关政策时，我们需要进一步思考两者之间的关系，在国家层面的法律法规仍然缺位的情况下，如何通过制定相关政策发挥相应的替代性作用。

6.构建良好产业生态下的体制、机制创新突破

    构建良好的产业生态，既包括构建纵向上下游供应链，也包括构建横向生产性服务链，构建内容包括产业规划、产业招商、产业配套、产业培育等环节，涉及土地利用机制、人才引进激励机制、投融资机制、外部合作机制等的建立。产业规划是构建产业生态的前提与基础，产业招商是产业生态构建的核心，需要思考的是，如何在产业规划与招商环节实现体制、机制创新突破，提高工作成效。

来源：本文节选自《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑：靳元青

审核：甄杰