热点5：“飞地”模式成为园区合作共建的抓手

2017年6月，国家发改委等8部门印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号），首次从国家部委层面围绕“飞地经济”和“飞地园区”进行联合发文，提出要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。所谓“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。依据不同的分类标准，“飞地”模式具有不同的表现形式与特征（如表1）。

表1 “飞地”模式的分类情况

实际上，“飞地经济”是园区共建模式中的一种，而园区合作共建已经成为经济协同发展和推进产业转移的重要合作路径，也是打破行政区划限制、促进资源互补和优化配置的有效举措。关于园区共建，不仅2017年的国务院7号文件明确指出“要鼓励东部地区与中西部地区、东北地区合作共建开发区”，而且在2016年发改委《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中就专门提出，要“鼓励中西部和东北地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区”。

国内园区合作共建的成效表现为“五个共享”。 技术共享：通过项目交流、互相学习，促进双方知识交流与技术转移。通过设立飞地孵化空间模式，主动对接优势地区先进科技，加快企业孵化和入驻落地，提升当地招商成功率；资源共享：推动两地资源互补、实现最优化配置，如通过运用被援建地区的政策优势来实现双方共赢；市场共享：园区共建是劣势园区内企业迅速进入优势园区当地市场，扩大市场份额的有效方式；人才共享：通过相互派遣人员，或者对被援建园区进行人才培训等方式既能实现人才的自我成长，帮助被援建地区培养储备人才；税收共享：园区之间事先商定利益共享方式，只有真正实现利益共享，优势园区才会更加主动地进行人才、资金、项目、技术、资源等交流，实现共建共荣。

通过前期实践，国内的园区合作共建特别是“飞地经济”模式，围绕核心要素，逐渐形成了三种依托型共建模式。一是依托产业衔接与产业转移，即产业先发地区通过园区共建，将产业整体转移到产业后发地区，或者把企业研发和营销总部留在先发地区，将制造部分转移出去；二是依托园区招商品牌，即利用合作园区的强大品牌和丰富资源招商引资，在推动自身经济发展的同时，进一步强化合作园区的品牌影响力和经济体量；三是依托持续优惠政策，例如中关村等高科技园区将其孵化的企业落户至共建园区内，而企业仍可享受中关村的科技支持和优惠政策。

在各地政府的支持下，园区合作共建行为进一步活跃，已经成为地方区域合作和经济协同发展的重要路径。迄今为止，仅泛长三角地区的上海、江苏、浙江、安徽四省市，参与合作共建的园区就超过200个。越来越多的企业开始关注园区共建，并加入园区合作共建行列。例如，上海外高桥保税区与江苏启东滨海工业园合作共建上海外高桥集团（启东）产业园，铜陵经开区与恒天集团合作开发中国服装（铜陵）产业区，宝钢集团与南通市合作建设宝钢产业园、上海临港经济发展（集团）有限公司与成都市郫都区政府共建“菁蓉智谷”等，围绕园区建设与管理、产业转移与承接、科技创新、信息与品牌共享等方面开展深入合作。

引例：江苏南北园区共建经验借鉴

近年来，江苏省南北共建园区发展蔚然成势，南北共建园区在苏北省级以上经济开发区基本实现“全覆盖”，并已经成为南北对口扶持的最大项目，为推动江苏产业转移和区域优势互补搭建了有效平台。

2001年以来，省政府先后出台一系列政策文件，要求苏南开发区通过南北共建，加快产业转移。苏北开发区主动接受苏南产业转移和辐射带动，学习借鉴苏南开发区的发展模式和管理经验，有效推进园区建设。例如，2006年出台《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》，2009年出台《关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》，2016年出台《关于提升苏北共建园区建设发展水平的意见》。2017年，江苏省政府在《2017年全省开发区工作思路和要点》中明确指出，要全力做好“合作共建”文章，促进全省共建园区进一步提升发展水平。当前，经江苏省政府批准设立的南北共建园区达45家。2016年，共建园区完成社会固定资产投资1270亿元，新开工项目总投资额近1000亿元，完成工业产品销售收入5800亿元，实际外商直接投资14亿美元，实现公共财政收入170亿元，带动就业55万人，新认定国家高新技术企业、省级以上工程技术研究中心等创新平台数量达170余家。

省政府给予南北园区共建大力支持。每年以奖代补支持园区建设500万~1500万元，园区产生的新增增值税、所得税大部分留存园区用于滚动发展，部分国资、国企参与园区投资开发工作，以国家开发银行为首的银团向园区提供大额贷款，共建合作方政府、开发区共同注资成立园区控股的投资公司，注

册资本要求苏北以外的合作方不少于60%，十年内利润在园区内滚动，之后利润按比例分成。

省政府积极探索园区共建新模式。一方面，推行协调联席会机制，用于统筹协调管委会和运营公司关系，协调联席会由江苏省及各城市主要领导任职；另一方面，加强企业化合作共建，将原来由管委会负责的开发和管理职能交由园区投资公司。例如国信集团淮安工业园、上海漕河泾新兴技术开发区盐城工业园、江宁开发区淮阴工业园、江宁经济开发区连云港工业园，同步发挥政府和市场两方面作用，积极应对未来错综复杂的经济环境。

需要关注的问题

在园区合作共建过程中，飞地经济既满足了先进园区空间拓展的需要，也满足了落户园区能级提升的需要，显示出与传统招商引资或经济园区建设不同的特点：①在企业的转移规模上，由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移；②在园区承接内容上，由单纯资金承接转变为管理与项目的复合承接；③在区域发展模式上，由以往发达地区带动不发达地区转变为二者共同发展、互惠互利。

但从实际工作成效来看，飞地模式的发展也存在一些不足：①合作效果有限，即由于合作力度有限或者经济合作跨度的局限性，不能很大程度地推动飞入地园区发展；②合作动力缺位，即由于利益协调机制不完善，致使双方园区进行合作共建的内驱力都出现不足；③合作比较优势较低，东部地区内部合作往往优于东部与中西部合作。东部对内一体化滞后，使得东部的劳动密集型产业被就地消化在都市圈的中小城市，而无法转移到中部地区。

热点6： PPP成为园区开发运营的新模式

从国家层面看，各部委希望依托新型政府和社会资本合作模式，大力推进产业园区建设。国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》首次提出，要引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式。鼓励以政府和社会资本合作（PPP）模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园，积极探索合作办园区的发展模式。2017年7月21日，国务院法制办公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿），对合作项目的发起、实施以及监督管理制定了细则，以规范PPP操作，该文件的发布将成为产业园区发展PPP模式的一个重大进展。2017年9月15日，国务院办公厅印发《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，再次提出鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用事业建设。在今年的“一带一路”PPP项目典型案例申报中，国家发改委共收到来自央企和地方申报的项目44个，从项目类别来看，园区是五大主要申报项目之一。

国家财政部PPP项目库的入库项目共有19个大类，其中“园区开发”属于“城镇综合开发”的子类。截至2016年11月30日，入库项目总计10685个，项目总金额12.73万亿元。其中，城镇综合开发类项目659个，而园区开发项目为340个，占比达52.3%。入库园区开发类项目总金额为6224亿元，在项目总金额中占比为4.9%，属于占比高的项目子类。截至2017年8月31日，全国入库项目达14165个，总投资额达17.60万亿元，其中城镇综合开发项目828个。

从目前发展势头看，基于产业园区开发和运营的PPP模式主要为政企契约式合作，捆绑运营，收益共享，如华夏幸福固安工业园、宏泰发展廊坊龙河高新区、中信汕头滨海新区等。以华夏幸福为例，华夏幸福“园区孵化+房地产开发”的模式是目前政企合作中发展最成熟、具备实质盈利能力和扩张性的PPP模式。此模式有五项核心内容：一是与政府签约排他性协议，垄断片区一级开发，进行土地整理与配套设施建设；二是代政府招商引资发展产业，并为园区提供服务；三是利用一级开发优势，低价获取大片房地产开发用地；四是通过住宅销售回笼资金，并为政府提供GDP和税收；五是政府通过收税和卖地赚取收益，并支付公司一级开发成本。

在产业园区PPP模式的激励下，以产业园区为重点的产业地产并购热潮也进一步涌现。未来，以较低成本即可取得大量土地开发权的园区产业地产的价值正受到资本市场关注。传统房企纷纷转型发展，从住宅地产进军园区地产，积极开展并购和开发，产业地产开发一时间成为行业新风口。值得一提的是，本轮产业地产领域并购的浪潮，并不是跑马圈地的“野蛮生长”，而是以精耕细作比拼内功。一些被并购方不但没有在并购后退出，反而在资产操盘中拥有主导地位，甚至获得了更多优势资源和用武之地，充分体现了以产业园孵化运营能力为核心的并购逻辑。

表2 以产业园区为重点的产业地产年度并购案例

需要关注的问题

PPP模式是园区开发运营模式的创新，但在运用PPP模式过程中，仍需注意克服以下难点：①园区相关收入分成问题。由于PPP项目协议中不能对园区内土地出让收入、相关税收收入等的分成问题进行明确约定，所以在处理园区收入分成时，应注意兼顾社会资本对园区收入的比例要求；②风险和收益配置问题。产业园区作为复杂型PPP项目，具有较大不确定性，其风险分配模型与单体PPP项目不同，风险和收益配比也更复杂；③监管体系的完善问题。通过探索跨部门协调机制，以提升监管效率，从而间接提升园区开发项目的效率。

热点7：特色小镇成为园区持续发展的新形式

特色小镇既带动了城市的发展，也促进了产业的升级，符合现代人和未来人的生活方式，更好地满足了园区宜居宜业的要求。特色小镇多以旅游、文创问世，但在类别上其实包括产业小镇、科技小镇、金融小镇、创新小镇、教育小镇等多种形式，为产业的发展和差异化的形成提供了充足的空间，也体现出产业园区精深化和产城融合的本质。从产业园区发展的历程来看，其体量正由大转小，由远离城镇向依托城镇发展；其目的正由泛变精，由推动一般产业发展向促进高端产业和创意产业发展。可见，特色小镇正在成为产业园区持续发展的一种新形式。

特色小镇的发展由浙江最先推动，国家部委认可推广，各地积极响应跟进。2014 年10 月，时任浙江省省长李强参观“云计算产业生态小镇—云栖小镇”时，首次公开提出鼓励发展“特色小镇”。2015年6月，第一批浙江省省级特色小镇创建名单正式公布，全省37个小镇列入首批创建名单。2016年1月，省级特色小镇第二批创建名单正式出炉，42个小镇入围第二批名单。浙江省特色小镇经验相继获得国家领导人和国家发改委、住建部等部委的认可，自2016年起，国家相关部门陆续出台了《关于开展特色小镇培育工作的通知》《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》《关于实施“千企千镇”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》《关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》等有关文件助推特色小镇建设和发展，全国各地几乎都已出台有关特色小镇建设的指导意见或实施方案。截至目前，住建部已公布了两批共403个中国特色小镇名单。

《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》和《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》中提出，特色小镇建设应以产城融合为目标，建设特色鲜明、产城融合、充满魅力的美丽特色小镇。在特色小镇建设过程中，强调以自有特色产业为基础，实现生产、生活与生态的“三生融合”，因而使小镇具有产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而活”的四大特征，成为“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。传统产业园区主要以满足产业发展需求为目标，对满足人的社会需求以及对社会生态发展的重视不够，产城融合问题较为突出，特色小镇可以为园区产城融合发展提供相关经验借鉴。

引例：玉皇山南基金小镇：产城融合发展经验借鉴

玉皇山南基金小镇坐落在著名的玉皇山风景区，拥有吴越文化和南宋遗址的文化底蕴，并拥有四大主题公园，七处吴越和南宋时期的历史文化古迹。早在2008年，杭州市上城区就开始打造玉皇山南金融文创园，现已成为上城区金融业、文创业发展的重镇。基金小镇在产城融合发展方面提供了借鉴经验。

玉皇山南基金小镇定位的核心业态是私募产业；小镇内部有一站式综合行政服务中心，工商、税务、人力、社保，户籍管理等部门都有在这里办公，只要资料齐全，当天就可以领证。小镇专门批设了娃哈哈国际双语学校，高端人士子女可就近入学；与杭州邵逸夫医院合作，成立了杭州基金小镇邵逸夫国际医疗中心；创建基金经理人之家等，提升了产业配套服务水平。

“政府+新型运作主体”是基金小镇创新发展的机制。政府扮演“服务者”角色，为机构入驻基金小镇提供良好的硬件环境、政策配套、服务配套；委托基金行业代表性和领导性机构，组织运作主体，通过“产业链招商”和“生态圈建设”模式，开展专业化的园区发展和促进工作。

需要关注的问题

特色小镇作为独立个体，成为产业园区持续发展的新形式。但是，特色小镇在发展的过程中，必须注意以下问题：①轻视策划。规划固然重要，但规划的落地实施将决定成败；②生搬硬套。不注重分析复制的内容，无法因地制宜，不结合实际情况；③过度创新。片面理解差异化，过于追求细节，而忽略了创新的主要内容；④产业空洞。以圈地为目的借用特色小镇概念，或看重优惠政策而不考虑产业可行性；⑤盲目选址。仅以旅游、文创的概念思考，忽视了产业发展的需要，造成选址不当的投资陷阱。从特色小镇的发展形式来看，一般是位于大都市圈，特别是有轨道交通或城际快速路与铸成相连的区域；或是基于具体产业，位于大型旅游目的地。

来源：节选自《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑：李梦祺

审核：甄杰