2017年12月3日，由同济大学发展研究院主办的“2017中国产业园区体制机制论坛”在中国金融信息中心上海厅如期举办。论坛上，中国开发区协会秘书长关嵘、广州开发区人才工作集团董事长陈永品、上海闵行开发区联合发展有限公司董事长方菁菁、合肥高新区管委会副主任王节、中马钦州产业园区管委会投资合作局副局长陆志刚、凯璞庭资本管理（集团）有限公司董事长李金华、复旦大学长江经济带研究院副院长张晖明围绕园区体制机制的主题发表了精彩观点。论坛由张晖明教授主持。现纪要如下：

1.中国产业园区体制机制发展的现状

张晖明教授表示，今天讨论的高新区和经开区，是科技部和商务部分别管理的。其实，全国的园区概念非常多样，各类园区数量几千、上万，没有精确的统计，包括保税区、高新区、经开区、产业区、新区等各类园区，有必要对产业园区进行再认识。它包括两方面：一是园区，二是产业。从园区看，它是一个新物理空间，然后在这个空间里面放新的产业增量；从产业看，它是工业化的内容放在了某一个承载的区域内。改革开放40年，中国园区的发展做出了巨大的贡献，其中非常重要的一个贡献是在创新进程当中，划出一片新区来，可以制造增量的新事新做法、新事新办法的，摆脱传统体制“路径依赖”的制度创新突破效应。

制度创新的具体体现在：投资（产权）机制方面，通过中外合资或者外商独资；土地机制方面，通过批租-使用权转让、租赁等方式；在商事机制，通过准入方式、工商注册的效率以及基础环境配套有所体现，回想一下80年代初始开发区刚起来的时候，当时用电还比较紧张，但是开发区内的电是保证的；另外税收机制上面，最初是以优惠的税收吸引外资。

关嵘秘书长在发言中指出，在实践中，开发区围绕产业集聚与集群发展、行政管理与公共服务、债权开发与股权开发，对体制进行的多元化创新，展现出不同的类型特点，从管理主体的角度主要现有园区的管理体制主要分为管委会模式、区政统筹型管理模式、企业化管理模式。

具体来说，管委会模式具备事权集中、精简高效的总体特点，主要体现在以下方面：在总体组织框架上，管理委员会是当地政府的派出机关，而非一级人民政府，主要行使政府授权的经济管理职能；在组织人事方面，开发区管委会一般具有高级别干部配置和高管制授权安排等特征；在管理委员会内部，机构设置高度精简，相关职能部门合署办公；国家级开发区设立一级财政，可以组织税收和编制、实施财政预算，相应地制定特殊的区域管理的规范性文件，实现依法治区。

区政统筹型管理模式可以分为垂直委托管理（街道乡镇委托管理）和平行整合统筹（对应级别的政府机构间的整合）。对垂直委托管理来说，其受当地政府委托，对周边乡镇进行经济社会的统一管理，通过开发区形成的强势工业基础、品牌效应，以及创新的管理体制带动周边区域经济快速发展；对平行整合统筹来说，开发区和行政区合并，解决了开发区发展空间不足的问题，使两区在人才、土地、基础设施、招商引资、公共服务等方面优势互补。通过有机结合，集多项政策、功能于一体，行政事务、经济事务、社会事务于一身，具有一般开发区和行政区都不可比拟的特殊优势。

企业化管理模式设立诸如开发总公司之类的法人管理主体，承担开发区内经济活动的组织和管理，统一负责开发区的基础设施建设、资金筹措和运用、土地开发和使用权转让、房产经营、创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术等。有利于控制管理成本，提高运作效率；引入高效、精干的管理体制，加强对入区企业的各项服务；通过多样化的资本市场运作来壮大公司实力，依靠娴熟的开发经验，扩大经营范围和领域，走品牌化的道路。

2.中国产业园区体制机制发展的问题

关嵘秘书长结合实践，认为中国产业园区的体制机制问题主要集中在行政效能、建设运营、人员结构、社会治理四个层面。

行政效能层面的问题

一是责权关系失衡。目前，许多开发区不再单一行使经济管理职能，增加了科教文卫、计划生育、劳动就业等社会管理职能，使原先的精简高效的管理架构面临急速膨胀的沉重压力，统一、高效的行政运作机制受到制约。

二是原有权限弱化。近年来，开发区下放给管委会的经济管理权限被逐一上收，开发区独有的“事权一致、精简高效”的优势逐步弱化。

三是管理制度老化。部分开发区管委会内设机构数量增加，人员队伍膨胀，加之欠缺有效的激励机制，致使人员、知识更新步伐滞后，管理职能错位，行政效率不高，形式主义滋生，直接导致客商满意度不断下降。

四是政府服务体系薄弱。开发区普遍依靠行政手段管理经济和社会事务，政企不分、政事不分、政社不分等情况仍然存在。大部分开发区内的中介机构能够提供的咨询服务还处于初级阶段，根据投资者需求提供多元化、专业化服务的能力和精细化服务水平有待提升。

建设运营层面的问题

长期以来，大部分开发区基础设施建设资金主要依靠财政投入或通过整合现有资产和资源从商业银行融资的单一方式，对土地资本运作的依赖性较大。在国家货币信贷收紧、商业银行贷款不断从紧的情况下，彻底暴露出开发区商业化、实体化运作尚未形成良性循环的问题。加之开发区各类型融资平台定位不明确，市场化投融资渠道开辟不足，风险投资资本市场和运作机制不完善等，由于未能形成真正意义上的符合风险与收益一体化要求的投融资体制，使开发区市场化主导开发建设的能力受限。

人员结构层面的问题

随着经济社会的不断发展，开发建设范围的扩张，以及行政管理和社会服务任务相继下划，开发区实际上已成为一个行政区，但在人员编制方面，仍作为市直部门运转，机构过度精简，人员严重不足，一个部门对口上级多个部门、一人多职的问题普遍存在。加之现行的人事体制，影响了开发区对高素质人才的引进，规划、环保、建设等专业人才的匮乏，很大程度上也制约了开发区的发展。

社会治理层面的问题

一是环境保护压力增大。随着产城融合步伐加快，生产与生活间的矛盾逐步扩大。工业企业生产过程中产生的污染排放，往往会引起区内居民的不满和投诉。

二是农村土地收征用、房屋拆迁中矛盾多发。目前，开发区的发展空间主要依赖于征收征用农村集体用地，由此，在征地拆迁过程中，农民的利益诉求与政府调控目标的不一致，引发了诸多不确定因素。

三是劳资纠纷矛盾较为突出。经济发展新常态下，员工在利益诉求中易与投资者发生冲突。

方菁菁董事长主要从政府主导型、政企结合型、企业主导型三种不同园区类别的角度分别谈了其在运营过程中各自遇到的问题。对政府主导型园区而言，其受行政体制的影响，和其它行政管理机构之间的惯性约束，具体表现在：增量拓展、融合发展方面，政府主导型园区受行政体制的约束；开发效率不够高，资源利用不够充分；对外拓展受约束，管理服务不够专业。对政企结合型园区而言，开发公司与管委会在职责分工上开始有了更多市场经济意义上的变化，但是开发公司在众多市场化运作上并没有独立的决策权，更多的是处于一种半事业、半企业的状态，也具有政府主导型企业类似的困惑。对企业主导型园区而言，其更贴近市场和企业，有专业管理和服务，更有利于优化营商环境。不受行政体制 约束，更有利于对外拓展和异地发展，但总的来说，目前面临缺少政府有力推动和行政授权等。

3.中国产业园区体制机制发展的对策

行政效能层面

关嵘秘书长提出可以推进行政审批制度改革，推进国家相对集中行政许可权改革试点，全面取消非许可类审批事项，提高审批效率；积极争取上级部门职权下放，设立“一站式”行政服务中心（大厅），将各部门行政审批事项和审批人员向中心（大厅）集中，实现办事从找部门转变为找政府、部门从各自为战转变为协同作战；单设行政审批局，打破部门界限，将多部门分段审批事项进行集中整合，推进“一窗受理、集成服务”，由过去的串联审批变为并联审批、联合审批，缩短审批时限，流程更加透明，真正实现“一枚印章管审批”。优化为企服务体系。按照亲商、安商理念，以“全程覆盖、按需服务”为目标，建立各类开发区企业服务平台，帮助企业了解宏观政策、理清发展思路，受理辖区企业反映的问题、咨询及建议等；设立企业服务日，定期组织项目负责同志与企业面对面沟通交流、现场解决问题；对重点服务对象逐个制定专项扶持方案，畅通信息渠道。推动“互联网+政务服务”，全面推进互联网技术运用到行政审批、居民服务等领域，推动网上大厅、实体大厅线上线下相融合，真正实现网上政务服务“一点登录、一口统筹、一网到底、一办到底”的全新转变，使信息多“跑路”、企业和群众少“跑腿”。如天津开发区打造“我的泰达一网通”项目，全力实现“泰达政务服务闭环管理”。

王节副主任认为在提高行政效能方面 ，合肥高新区进行了探索，积累了相关的经验，通过深化“放管服”改革，成为审批环节最少、办事效率最高的地区之一，力求做到一站式办公、当日事不过夜；同时形成了省市区相衔接、生命周期全覆盖的产业政策支撑体系，从而吸引了众多世界五百强企业来合肥高新区投资。

陆志刚副局长提出中马钦州产业园的实行相对集中行政许可权制度可供大家参考，园区内设区的市级行政许可事项，由园区管委会负责实施；法律、法规规定由自治区人民政府及其有关部门实施行政许可的事项，由园区管委会负责审核后直接上报。鼓励自治区有关部门在产业园区派驻机构和人员，建立审批快捷通道，提高审批效率。实行综合行政执法，行使有关机关的行政检查权、行政处罚权。

建设运营层面

方菁菁董事长认为企业化运营模式下的开发区更容易与政府部门、高校、科研机构展开合作。对开发区的发展赋予了新的内涵，同时也在改变原有的运营模式，例如招商引资更易响应、对接开发区创新驱动发展的要求。市场化运行在把握新要求，赋予新内涵方面更有优势。闵行开发区与所在区域政府和临近高校，建立“零号湾全球创新创业集聚区”，这是国家级双创区域的重点项目。政府、企业、高校三方发挥各自优势，形成良性互动的产学研合作机制，孵化有成长性的、有潜力的创新创业项目。同时，也与国办7号文关于“推进开发区创新驱动发展”的要求相契合。

人员结构层面

关嵘秘书长指出应推进用人机制改革，以身份档案制、竞聘上岗制、绩效工资制、职员管理制，即实行档案职务与竞聘岗位、档案工资与实际薪酬、人事档案管理与合同聘用管理“三分离”。倾斜一线、以岗定薪、优绩优酬的薪酬分配。实现人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变、薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。王节副主任指出合肥高新区逢进必考，打破身份，全员聘用，全员考核的经验值得借鉴。陆志刚副局长认为中马钦州产业园区也有实践经验值得参考，在园区内人才机制，园区管委会主任、副主任由自治区人民政府任免；园区管委会副主任和其他高级管理人员可以从海内外专业人士中选聘；机关事业单位人员可以按照原有身份办理交流调动；建立法定机构雇员制度。

社会治理层面

关嵘秘书长提出应推进社会治理多元化。大力推行政府购买公共服务和吸纳各方社会力量参与，集中行政资源开展核心业务，探索政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理新模式，保证“行政职能到位、社会管理不留空白”，如形成企业社区、员工社区、村改居社区、城市居民社区等各类社区治理模式；以政府购买方式，链接社会资源进入社区，在每个街道分别设立社区工作站、社区家庭综合服务中心等平台。

4.中国产业园区体制机制发展的趋势

关嵘秘书长建议在中国体制机制探索应从以下四方面入手，完善管理体制，开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门，逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系；对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区，应完善政府职能设置，体现开发区精简高效的管理特点。提高行政效能管理，支持开发区建立行政审批局、综合执法局、市场主体信用信息公示系统和政务服务网上办事平台，加快实行“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个平台管信用、一张网络管服务”，按照“谁审批、谁负责、谁监管”的原则，细化“负面清单、权力清单、监管清单”。创新建设运营模式，鼓励社会资本在现有开发区中投资建设、运营专业产业园、特色小镇，积极探索合作建设“区中园”的发展模式；支持开发区推进投融资体制改革，建立市场化、社会化投融资体制。构建金融和科技相结合机制、探索产业资本和金融资本相结合途径、探索国有资本和民间资本多元混合的体制机制等。创新用人分配机制，积极探索人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低，以及考核严格、奖惩分明、分层管理的用人管理机制；支持开发区打破人才身份限制，按规定实行竞争上岗、绩效考核、末位淘汰的聘任制、职员制等制度，开展干部人事档案与合同聘用管理相分离的“双轨运行”；对开发区所属事业单位聘用的高层次管理人才和招商人员，可实行年薪制、协议工资制等多种分配形式。

陈永品董事长提出园区应构建联动发展机制，促进产业园区持续发展。原因是：各个层次、各个类别的开发区发展不平衡不充分，体现在发达地区与欠发达地区开发区之间；国家级开发区与省级开发区之间；国家级开发区之间。具体表现在产业发展不平衡不充分，资源集约利用不平衡不充分项目与资源匹配不平衡不充分管理与服务不平衡不充分 对外开放不平衡不充分。

为了解决这一问题，总体思路是树立新发展理念，坚持区域协调发展、共享发展；建立多层次的联动发展机制，推动发达地区与欠发达地区开发区之间进行互联互通，解决发展不平衡不充分问题。具体举措是：在国际层面，把握“一带一路”契机建立国际联动机制，在实践中注重“走出去”与“请进来”联动；在区域层面，立足中国经济发展特点与国家区域发展战略布局，构建东西联动机制；在园区层面，依托国家部委政策动向，构建纵向联动机制；在行政区层面，构建区区联动机制。

本文主要根据2017中国产业园区体制机制论坛整理

整理人：唐开翼  李梦祺

责任编辑：靳元青

审核：甄杰