2017年12月3日，同济大学发展研究院和新华社中国金融信息中心共同主办了“2017中国产业园区持续发展论坛”，此次论坛主题为“新时代新探索：法制、体制、机制”。论坛上，同济大学发展研究院院长任浩围绕产业园区法制、体制、机制的主题作了主旨演讲，同济大学发展研究院新闻中心根据任教授演讲内容整理了以下文稿，欢迎大家进一步交流。

同济大学发展研究院院长 任浩

尊敬的赵主任、徐书记、中央有关园区的主管部门的领导和今天出席会议的各个园区的专家、领导：大家好！

每年“12.3”对我们团队来讲就是一次“赶考”，去年我也讲“赶考”是否合格，有赖于在座嘉宾的打分。但不管怎么样，我们要把一年来对园区问题的思考汇报给大家，与大家分享并希望能在实践中验证。

今年蓝皮书和论坛的主题是新时代新探索：法制、体制、机制。选这个主题，有一些我们自己的考虑，具体的考虑因素在谈第二个方面时会展开。在今天报告中，围绕这个主题我主要讲三个方面内容：第一个方面，2017年中国产业园区持续发展指数的七大态势；第二个方面，关于园区制度问题；第三个方面，着眼于未来，主要讲园区持续发展中的管理创新。谈到园区管理创新，国家有关园区主管部门给予了我们肯定，今年也得到了中国软科学奖等荣誉，但并不意味着我们这个团队特别能干，而是说明我国现有园区管理水准离目标还有很大距离、需要提高。

1 2017年中国产业园区持续发展指数的七大态势

我将从三个方面、四个指标进行分析。三个方面分别是总体情况、区域分布、类别分布；四个指标分别是经济发展指标、创新发展指标、产业合作指标、公共服务指标。

首先是总体情况，365家国家级产业园区在经济发展中继续扮演着重要角色，成为带动地区经济发展的强力引擎。我们可以看到，2016年，中国的国家级园区仍然保留在365家的规模。国家级经开区和高新区的生产总值17万亿多，占到全国GDP的22.97%。对比2015年，GDP绝对量是上升的，占全国的比重去年是23.39%，2016年略微下降一点。税收是29000亿的水平，占全国的比重25.31%，跟2015年相比，绝对量和比重都是上升的，由2015年的21.86%上升到2016年的25.31%。出口创汇5万多亿元，占全国的40%。相比2015年，绝对量出口创汇略有下降，但比重略有上升。见图一：

然后我们再进一步看百强园区的情况。百强榜产业园区在两类国家级园区中占据重要位置。百强园区2016年上缴税收1.9万亿左右，占全国比重17.02%，占国家级开发区的比重为67.26%。出口创汇4万多亿，占全国比重30.20%，占国家级开发区的比重75.65%。见图二：

百强园区的贡献量实际上接近了80%，完全符合二八原理，我们只要抓住20%体量的研究，它可以看到80%的国家级园区的表现情况。我们为什么要园区100强排名？因为中国园区的统计很困难，中国的国家级园区有很多种类，至少7类，如经开区、高新区、保税区、农业园区、生态园区、旅游开发区、大学科技园区等，然后园区还有很多的层级，如国家级、有省级甚至镇级。好在国家也开始对园区的统计进行了规范化和标准化，今年7号文件提到园区要加强统计，我们非常拥护和期待。我们同济大学研究团队每年排出100强，然后将100强进行比较，这样就找到了一个可比的分析对象，始终是100强比，这样长期下去，通过20%的国家级园区，实际上就能够反映80%左右的国家级园区，甚至是全国的总体情况。这就是我们园区排名100强的目的和逻辑！

通过分析，我们对中国产业园区发展总体情况的判断是：2016年，百强园区综合发展指数总体实现了缓中趋稳，其中经济发展回稳向好，创新发展上升明显，公共服务、社会发展得到改善，但是在外部出口和内部去库存的双重影响下，经济发展上行压力仍然存在，尤其是园区产业合作状况仍未改善。

其次具体态势：

1. 百强园区的变动率保持稳定，其中综合指数止跌回升

我们看到2016年跟过去相比的话，数字总体上是比较稳定的，但是排在前面的园区变动率比较剧烈，进入前二十强园区的变动率，2014年只有5%，到了去年是20%的变动，说明越往前的变动还是比较大的。

其中综合指数情况，2016年也是止跌回升，出现了一个比较好的苗头。2016年百强园区的综合指数的得分均值是0.3124，同比2015年增长了2.29%。

2. 百强园区区域数量分布不变，但东中西部综合指数增速分化

百强园区区域数量分布不变。2016年百强园区东部、中部、西部产业园区数量分别为64、21、15家，均与2015年保持一致。

东西部百强园区增速稳中趋好，中部增速缓中有降。2016年东部产业园区综合指数平均得分为0.3190，较2015年同比增长2.45%，西部园区综合指数平均得分为0.2884，较2015年同比增长3.08%，两区域百强园区综合指数增速稳中趋好。2016年中部园区综合指数平均得分为0.3096，较2015年同比增长0.04%，综合指数增速缓中有降。

全能园区增加，特别是西部实现了突破。2013-2016年，百强园区中全能园区数量稳步缓升，其中2016年百强榜全能园区数量上升为8家，较2015年增加1家；2016年，西部实现全能园区突破，成都高新区成为西部首家全能园区，见图三：

前三甲持续保持不变，省域入选百强园区变动增大。在省域的区域情况来看，江苏、山东、广东入选百强园区的数量占总体的40%，其中江苏的百强园区达到了20家，连续五年逐年上升，江苏的后劲还是非常不错的。但是也出现了有6个增加、6个退出百强园区的省市，还有6个省市没有进入到百强园区（港澳台地区除外）。

3. 百强园区高新区数量和平均得分均超经开区

2016年百强园区中高新区比2015年增加了1家，达到了51家，百强园区中高新区的数量首次超过经开区。2016年百强园区高新区平均得分是0.3151，比经开区高了2个百分点。

4. 经济发展呈现回稳态势

经济发展的情况，2016年两类国家级园区的GDP同比增长了8%，比国家总体平均水平要高，高于全国1.3个百分点，其中2016年百强园区经济发展指数得分为0.0404，较2015年同比增长8.89%。在世界经济艰难复苏和国内经济整体回暖的情况下，两类国家级园区和百强园区呈现回稳态势。见图四：

5. 创新发展普遍受到园区重视，整体提速

创新发展，这几年创新发展得到了普遍的重视，创新发展指数总体是提速的，提速也比较明显。创新驱动是园区转型升级和持续发展的根本动力。其上升原因主要表现在：2016年园区在专利授权数量、新型工业化产业示范基地建设、双创示范基地建设等方面的工作突出。见图五：

6. 产业合作指数稳定，园区合作有待加强

目前国内针对园区的评价指标主要有：科技部针对高新区的创新指标，商务部针对经开区的综合指标，同济大学针对各类园区的持续发展指数指标。因此，我们的指标里面既有存量又有增量，而且还特别看重园区的产业合作，不仅看他招商现在的量多少，还要看这些企业进来以后有没有内部的合作。

2016园区的产业合作指数表现稳定，但是从园区促进产业持续发展的角度看，园区合作还亟待加强。见图六：

 7.公共服务明显增长，持续得到改善

公共服务这几年取得了明显的增长。园区开始比较注重对园区企业的服务，服务的链条在延伸，广度也在拓展。园区对园区内企业的服务力度不断加大表现在：在服务范围上，从物业管理服务向投融资服务、产业配套服务等延伸；在服务质量上，服务规范与服务方式也有所提高。见图七：

2 新时代中国产业园区制度建设的三个探索

我个人更有兴趣的是谈第二个问题，即制度问题。新时代中国产业园区制度建设，有三个问题要进行探索。在展开三个探索前，先说明为什么现在要谈园区制度问题？最主要理由在于制度建设是新时代园区持续发展的新动力。

我在2014年的论坛中作了“迈向园区2.0”的报告，提出园区由1.0向2.0转变，即政策转向制度，行政化转向融合化，硬基础转向软环境。融合化和软环境的探索前三年我们已经做了，制度还没有做。十九大提出了中国特色社会主义进入新时代，我们要有一些新的治理现代化的要求，我认为制度建设应该是更好地执行十九大提出使命的需要。

具体来讲，有三个原因：一是园区经过近40年的发展需要在制度方面进行总结，要对过去的制度进行保留、完善和补充分类，过去成功的经验可能未必是未来的成功经验，要适时调整；二是2017年国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》的发布，以及园区PPP、园区共建等实践，为讨论制度问题提供了需要和条件；三是园区的制度设计与优化成为新时代实现园区真正转型升级、创新驱动和持续发展的关键突破口。因此，制度建设有助于产业转型升级效率，有助于技术创新驱动效率，有助于持续发展管理效率。

现在谈下我对园区制度三个方面的探索：

1. 产业园区制度内涵界定和基本框架的探索

首先要对产业园区制度是什么做一个定义，把讨论问题的边界搞清楚。一开始做这个研究感到很痛苦，关于园区的制度定义五花八门，没有统一的定义，当然我们这个也不可能统一，但能不能相对统一一点？！所以我们做了一个定义尝试，即产业园区制度指的是以中央政府、地方政府、园区管委会、开发公司、企业等主体间关系为核心，以提高园区运营效率为目的的正式规则体系，具体包括法制、体制、机制三种要素。

从关系主体、主要内容、定位来看，法制是制度建设的前提和保障，主要是指中央政府、各部委层面上所制订的园区重要规定；体制是制度建设的核心，主要解决的是园区与地方政府、园区内部各机构与直属上级政府部门、园区管委会与开发公司之间的权限划分；机制是制度实现的方式，主要指对园区下面各种职能部门管理运营的手段。

2.新时代中国产业园区制度建设面临的问题探索

对园区制度进行定义后，我们来看，现在的园区究竟在这方面存在哪些问题？我们经过了大量的调研、走访、座谈，分别筛选出以下几类问题：

在法制方面，现在存在的问题，一是各个部委分类决策管理比较多，但中央层面的跨部委统筹协调的机构和管理缺乏。二是国家各个部委的政策文件比较多，但是跨部门的、国务院，特别是在国家人大层面上的立法，到目前为止没有一部，所以政策制订的层级也是较低的。

在体制方面，调研中发现有这样一些问题：一是园区作为派出机关的地位已经比较明确，但园区的法定主体地位还不明，以至于诉讼主体不知道谁来担任，甚至在两会期间园区界的意见听不到，统计也进不去，因为没有代码；二是园区管理体制所有制改革力度还不够，包括园区开发机构能不能更加多元或者混合所有制，值得思考和探索；三是“小政府大社会”的服务理念比较明确，园区在成立的时候就是这么来界定的，但现在看来园区的社会事权职能越来越扩大，影响了经济事权的发挥。

在机制方面，目前存在的问题更多了。比如说招商机制，大家比较重视，但育商和安商的机制还是不够；对于园区人才的激励机制比较多，但对园区管理机构的人才引进缺乏激励，园区管理队伍的优化、激励怎么解决？这个问题越来越突出；对园区的规划制定，有较明确的流程和制度，但规划落实的机制不明确；最后是园区自建的机制相对比较清楚，流程也清楚，但园区共建这方面的机制探索和实践却明显动力不足。

3.新时代中国产业园区制度建设的对策探索

针对上述问题，我有三个对策建议：

第一，法制方面的对策建议。主要有：一是建立统筹各类园区的跨部委中央协调机构，这样一个机构至少能够综合进行研究和掌握各类园区的进展情况，制定统一与分类相结合的政策等；二是提高现在有关园区的法制文件制定的发文机构层级，使得有关园区的制度政策能够走出北京，真正在全国落地，为此，要增加有关制度政策的权威性和可执行性。

第二，体制方面的对策建议。主要有园区的法定地位的问题，能不能找到合理的突破；园区的混合所有制改革能不能推进；园区经济事权与社会事权安排能不能合理平衡。

第三，机制方面的对策建议。主要有在保持招商力度的前提下，重点培育育商安商的机制；在保持园区引进人才力度的前提下，重点解决园区管理机构人才的引进、使用和发展机制；在保持园区规划科学制定的前提下，重点制定园区规划落实机制；在保持通过园区合作加快产业物理聚集的前提下，重点促进园区产业化学集聚发展机制。

3 新时代中国产业园区管理创新的四个关键

同济大学发展研究院对园区的关注点主要聚焦在两个方面：第一，园区的持续发展；第二，通过什么方法促进持续发展。我认为通过提升园区的管理水平是促进园区持续发展的一个越来越重要而又迫切的问题，园区的管理现在到了需要大力提升的阶段。在今天探讨园区制度主题的同时，我谈园区的管理创新，原因是：理论和实践告诉我们，制度是管理的基础与保障，管理是制度的应用和实现，一个好的制度建设没有管理的跟进是不能得到运用和体现的，所以我们要落实到管理方面来。

对于园区管理，在学术界和实务界似乎是个边缘化的问题。在新时代，园区管理却应该走出边缘，走向前台！园区管理创新可从两个维度分析，即园区管理对象和园区管理范围。这两个维度可把园区管理分为四类：即园区服务管理创新、园区运营管理创新、园区招商管理创新、园区合作管理创新。

在园区服务管理创新方面，至少一应该建立和完善从招商到育商、安商的全过程管理创新；二应该建立和完善从生产服务、生活服务到环境服务的全要素管理创新。

在园区运营管理创新方面，至少可有两个方面创新：一从单一所有制到多元混合所有制的治理创新；二从碎片化的信息管理向系统集成的智慧园区转变的管理创新。

在园区招商管理创新方面，至少要从聚点到“三聚”，即聚核、聚链、聚网的转变；要从硬基础到软环境的配套体系转变，不仅仅要重视交通设施建设，还要进行软环境的配套。现在的园区如果不重视这一点的话，就可能招不到也留不住好的企业。

在园区合作管理创新方面，园区合作管理主要有：一对于国内园区共建来讲，要从形式上融合向实质性融合转变。现在很多园区，像张江搞了1核22园区，那些22园区究竟跟张江有什么关系？！相反漕河泾到浙江海宁、江苏大丰搞的园区，是非常实质性的合作，有股权和管理投入，漕河泾持有55%的比例，地方持有45%，双方资源的导入和管理，把漕河泾品牌作了全面的输出，对园区发展和合作双方都是共赢的。二对于国际园区共建来讲，2015年我提出了“园区走出去”的观点，但是如何从产能输出到管理输出，如何从独自发展到与东道国建立园区合作共同体等园区合作管理，都是应该而且急需解决的园区管理问题。

这是我今天要讲的主要内容，也是引出下面几位重要嘉宾的抛砖引玉之谈。

谢谢大家！

本文主要根据嘉宾演讲录音整理，有关图文来源为嘉宾演讲PPT，文稿已由演讲嘉宾本人审阅。

整理人：唐开翼、靳元青

责任编辑：靳元青

审阅：甄杰