“走出去”是我国产业园区发展加快国际化、融合化的重要表现。园区“走出去”最早始于1998年福建省华侨实业集团在古巴建立加工贸易区，目前已有18年的发展历程，在海外建设的园区已经达到118家，涉及近50个国家和地区。
本报告认为，基于国家区域发展大的战略方向，围绕园区持续发展目标的实现，可以进一步探索“走出去”的类型和路径，将产业园区作为中国未来对外开放和“走出去”战略的主要载体之一。
园区“走出去”的法律风险分析近年来，随着我国海外园区建设的日趋扩大，来自政治、经济、文化等方面的风险也接踵而至。然而，在“一带一路”倡议实施中，我国产业园区走向海外的最大障碍仍然在于法律风险。一方面，国内园区法制化建设不足，对东道国情况不熟悉，依靠国内有限的部门规章和地方法规难以获取和保护其海外利益，相关部门的境外风险防范管理也主要集中于经济风险领域，对于法律风险预警不足；另一方面，东道国自身法治不足，发展中国家多党制政体、宗教矛盾、民族问题导致政局不稳，带来法律制度“朝令夕改”、执行力不足等问题。
具体而言，境外园区主要面临六类法律风险：政治法律风险，即政局不稳带来的风险，即通过货币汇兑、征收、政府违约、战乱、进口管制等方面的法律风险影响园区的建设、经营成本和效率。法律变化风险，欠发达国家和地区给予外国投资者的优惠政策往往会因国内形势转变而发生变化，政策稳定性不佳。例如，赞比亚2006年颁布《发展署法》，给予外国投资者诸多优惠，但该国政府变换频繁，该优惠政策能否长久施行，着实令人担忧。劳动法律风险，即以国内的用工标准对待东道国员工或者存在随意调整、裁减员工的情况，可能引起工会抗议、罢工。如果园区违反东道国的劳动法律，很有可能遭到当地政府的处罚或诉讼。例如，1992年首钢集团收购了濒临倒闭的秘鲁国有铁矿公司，却一直被各种名目的罢工示威所困扰。知识产权法律风险，即商标、产品专利、技术等知识产权与东道国可能存在的冲突和侵权问题。环境法律风险，即园区建设和运营可能会对当地生态环境造成破坏，影响原住民的生活，从而引发的法律问题。此外也包括了东道国提高环保标准、加强环保执法而导致项目成本增加，项目风险扩大。税收法律风险，园区不像企业可以采取离岸等方式进行避税，其利润汇回以及退出战略，涉及到复杂的国内外税收法律制度，必须综合考虑中国税法、外国税法及国际税法，作出全面税务筹划。
加强法律风险防控，园区“走出去”必须从政府、园区、社会层面协调部署、综合施策。在政府层面，要加强海外园区建设运营的风险防控和预警机制的顶层设计，并加强政府间的合作沟通、推动相关管理办法获得东道国认可。我国商务部在园区海外发展方面已经作出一定努力，颁布的《境外投资管理办法》第二十二条已经规定：企业应当落实人员和财产安全防范措施，建立突发事件预警机制和应急预案。在园区层面，要加强法律风险评估和应急方案研究，成立专业法律团队，应对园区建设过程中的投资风险、信用风险和劳工风险。例如，中埃苏伊士经贸合作区由于制定了《埃及苏伊士经贸合作区突发事件应急方案》，在2011年的埃及动乱中，使得园区的企业损失降到最小。学习运用国际法律与公约维护自身权利，包括《多边投资担保机构公约》、《解决国家与他国国民之间投资争议公约》，《与贸易有关的投资措施协议》等国际公约。主动利用我国与东道国签订的双边投资保护协定，双边投资保护协定已经成为有效应对法律风险的手段。截至2011年底，我国已与130个国家签订了双边投资保护协定。在社会层面，积极发挥保险作用，国内可以借助中国信保等企业投保。例如，埃及苏伊士经贸合作区的11家投资企业委托中非泰达统一向中国出口信用保险公司投保了海外投资保险。国际可以通过多边投资担保机构（MIGA）投保，防范货币汇兑险、战争和内乱险、政府违约险、征收和类似措施险四项非商业风险。此外，积极发挥商会、行业协会等服务机构的作用，在为园区和企业服务过程中维护我国利益。
园区“走出去”应当重视与东道国的“三聚”融合与东道国的有效融合，是“走出去”园区能否成功运营的重要问题。我们在《2014中国产业园区持续发展蓝皮书》中提出了产业园区生态系统持续发展的“三聚”理论，即聚核、聚链和聚网。园区“走出去”与东道国的融合过程中也可以充分发挥“三聚”路径的作用，进一步帮助海外园区发展壮大。
“三聚”融合的第一步是聚核层面的融合。即合作双方结合各自资源禀赋、优势条件、合作动因等进行整体战略布局和规划，确定发展的核心产业和主导企业。相对落后的东道国需要中方来注入核心产业和主导企业，如帮助建立生产厂房、提供生产设备、提供基础设施建设标准等。聚核层面的一个有效抓手是技术转让和技术合作，共同促进技术的扩散、应用和推广。例如，我国与中亚五国在农业科技上存在很强的互补性。中亚五国具备较高的种植、养殖技术和丰富的种质资源储备，而中国在农业防治、灌溉及成套设备等领域优势明显，双方即围绕技术推广开展深入合作。
“三聚”融合的第二步是聚链层面的融合。随着核心产业和主导企业在东道国的落地，园区开始呈现纵向延伸（产业链上下游）和横向延伸（产业链服务）两种发展方向，最终形成完整的产业集群和服务集群。通过聚链层面的融合，中方一些具有比较优势的产业如电子、汽车、高铁、电力、通信、工程机械等，可以加快向东道国出口、投资甚至整体性转移。
“三聚”融合的最后一步是聚网层面的融合。这是最高层面的融合。表现为园区与东道国之间的生产网络、知识网络、社会网络连接紧密，在园区内形成优良的政策环境、市场环境、生活环境，园区管理日渐成熟，品牌影响力不断扩大。在聚网层面，中外双方的政府、园区、企业之间各司其职、共同努力，接受不同文化熏陶的人员相互尊重、诚实互信，切实实现共赢局面。
在聚链和聚网层面，高知识含量、高附加值的服务和文化成为主导要素，导致人才将成为决定性的资源。在“一带一路”倡议背景下，中方与沿线国家在人力资源方面虽然具有一定的互补性，然而更需要加强人才的开放交流和协同，消除观念差异、文化偏见，在园区发展上形成共识，共同搭建区域内互通的人才体系和服务体系。与东道国的“三聚”融合如下图所示。
园区“走出去”与治理结构从我国境外经贸合作区、两国共建产业园区的发展现状来看，目前我国“走出去”园区的治理方式基本上有三种类型：一是企业治理型，即园区或企业双方按一定比例出资成立合资股份公司，由合资公司负责园区的规划开发、招商引资和经营管理等工作，并按股本比例或协议对园区收益进行分配；二是混合治理型，即由具有政府职能的园区管委会以及具有市场职能的开发公司相结合，共同对园区进行行政和经营管理；三是多层治理型，即中国与东道国首先成立双边政府理事机构，并共建园区管委会，同时以合股形式成立开发公司对园区进行共同治理。当前，较为常见的治理模式是多层治理型。
在我国，苏州工业园区正是基于多层治理的模式建设而成，遵循了政府协调—行政管理—园区开发三层结构，相互严格区分。在政府协调层面，成立了由中新两国副总理担任主席的中新联合协调理事会。在行政管理层面，由中方全权成立园区管委会，负责区域规划、环境保护、法制规定、投资项目审批、土地管理、人员招聘、出入境审批、税收、公益事业管理等。在园区开发层面，由中新双方财团合资的中新苏州工业园区开发股份有限公司负责基础设施开发、招商引资、项目管理、咨询服务等事务。理事会、管委会和开发公司分别作为行政主体和开发主体，各展所长，共同处理园区的各项事务。无独有偶，2012年，中国与白俄罗斯合作建立白俄罗斯工业园，也仿效苏州工业园的多层治理模式，分别对应建立了政府间协调委员会、园区管委会（白俄罗斯全权负责）、中白工业园区开发股份公司（中工国际工程股份有限公司所持股比为60%，明斯克州执行委员会所持股比为30%，地平线股份集团公司所持股比为10%）三套管理机构和体制。
与有限的成功案例相比，大多数的园区“走出去”仍然需要面对治理结构上的难题。这种未知困难主要来自三个方面：两国实力与地位的悬殊，合作两国的产业基础、资源禀赋、实力地位可能不相匹配，往往会因抢夺主导权或内在驱动力博弈而挤压园区共建的合作空间。政府负面的行政干预，行政干预易导致园区管理机制错位，产生“拉郎配”或“机会主义”现象，相互推诿、相对短视。各方利益的分配，治理模式的差异决定了利益分成模式的多元化，包括人才、技术、税收等，其间的利益与成本难以界定，利益分享缺乏客观标准。
（来源：节选自《2015中国产业园区持续发展蓝皮书》）
