——周勤副总裁在“2016中国产业园区持续发展论坛”上的专题演讲
2016年12月3日，“2016（第四届）中国产业园区持续发展论坛”在上海陆家嘴中国金融信息中心举办。中国国际经济咨询有限公司PPP事业部常务副总裁周勤女士从 中国产业园区管理和运营模式的迭代、园区类PPP项目的发展现况和产业园区类项目应用PPP模式的难点和结构设计等几方面，对中国产业园区持续发展年度报告做了专题演讲。根据演讲内容整理，供业界分享探讨。
PPP模式目前在我们国家应用得比较热。但是前年，应该说业界还有很多人认为PPP这个模式更适合一些单体项目、简单项目，边界比较清晰。对于园区这样的具有系统性、复杂性和综合性的项目，是否适合采用PPP这种模式可能还有很多争议，尽管中国早就存在一些PPP或者准PPP模式运营比较成功的园区。但是在这过去的一年多以来，越来越多的园区用PPP模式来进行洽商、筹划、规划，以及后期的建设和运营。所以使得我们对于PPP模式的研究在产业园区这个领域的样本变得更加丰富，并且因为我们这家公司是中国最老的一个资讯公司，我们成立于1981 年，有了35年的历史，我们积累了一些项目的经验，更宝贵的是也积淀了一些教训可以与业内分享，今天的交流就汇聚了我和我的同事田鹏、赵靖、唐宪伟的工作成果。
今天我和大家交流三部分的内容，第一部分是中国产业园区管理和运营模式的迭代，大家可以比较清晰的看到国内产业园区经历着一个从传统模式到PPP/准PPP模式的迭代。这一点张总肯定特别有感触，因为刚刚张总提到，张总是来自华夏幸福，华夏幸福是在产业园区PPP方面独有建树。第二个部分是讲园区类PPP项目的现况，当然这是从官方的角度给出的一些统计数据，并没有深入到园区实际的运营情况。第三部分是产业园区类项目应用PPP模式的难点和结构设计。这是从我自己作为一个咨询机构从业人员的角度与各位来做一个这方面的探讨。
一、中国产业园区运营几大模式：
传统模式：
政府完全主导模式：
这是比较早期的模式，管委会直属管理，政企合一。
如，苏州高新区、北京经开区
新加坡裕廊模式，也就是刚才讲的“管委会+总公司”模式：
政企分离，相对市场化，由国有平台进行管理运营。
如，蛇口工业区、苏州工业园、张江高科技工业园区、天津开发区
二级开发运营模式：
企业只负责园区的二级开发运营，土地招拍挂，企业享有完全自主权
联东U谷、天安数码城、亿达集团、光谷联合
（准）PPP模式：
类特许经营模式：
政企合作，民营企业占主导地位。类似于特许经营权。
如，华夏幸福产业新城，成都置信青羊工业园，万科前海企业公馆，重庆盈田
PPP模式：
政府与社会资本合作，共同建设，合作运营，共担分先，共享收益。如，宏泰发展廊坊龙河高新区，中信汕头滨海新城
园区开发类PPP项目情况概述
在财政部PPP项目库中，入库项目分为19个大类，“园区开发”属于“城镇综合开发”的子类。截止2016年11月30日，项目库中项目总计10685个，项目总金额12.73万亿元。其中，城镇综合开发类项目659个，园区开发项目占340个，占比达52.3%。入库园区开发类项目总金额为6224亿元，占总项目金额比例为4.9%，属于占比较高的项目子类。
1. 项目分布区域统计分析
从项目的分布区域来看，贵州省、山东省、四川省、新疆维吾尔自治区和福建省五个省份的园区开发类PPP项目数量最多，分别是44个、44个、30个、29、26个，占比分别为12.9%、12.9%、8.8%、8.5%、7.6%，合计占项目总数量的50.9%，占全国的一半左右，与上述各省占总入库项目量的比例基本一致。从项目总额来看，江苏省虽然入库项目仅有12个，但项目总额高达668.8亿元，占比达到10.7%，大幅高于其他省份，展现了较强的经济实力。
2. 项目发起类型分析
PPP项目主要分为政府发起和社会资本发起两种，在园区开发项目中，政府发起项目为312个，占比高达91.7%，社会资本发起项目为28个，占比为8.3%。从上述数据来看，该类项目主要以政府发起为主，这主要取决于园区开发项目的复杂性以及政府主导的必要性。在社会资本发起的项目中，26个项目的回报机制为使用者付费和可行性缺口补助，这也表明具有较好经营性的项目社会资本更有积极性主动发起。而86个政府付费的项目中，84个由政府发起，这也表明项目发起方的类型与项目回报机制有较高的关联性。
3. 项目实施阶段统计
园区开发类项目中，在识别、准备、采购、执行、移交这五个阶段中的项目数量分别是210、58、41、31、0个。各阶段项目越往后期数量越少，处于执行阶段的项目相较五月末的数据已经增加了17个，增长幅度超过100%，这表明项目落地速度在加快，市场对园区类PPP项目的接受程度越来越高。随着政策的不断完善以及模式的发展成熟，会有更多的项目完成前期准备工作，进入采购和执行阶段。
4. 项目合作期限统计分析
园区开发类项目的合作期限集中于10年至30年之间，项目数量占比为70%，下限主要归因于财政部政策文件对于合作期限的要求。同时，在上述期限的项目金额也最高，占比达到77%。而个别项目期限超过30年，主要是由于园区开发项目往往包含若干子项目，不同子项目的开发时序安排不同，导致项目整体建设期远长于单体项目，相对应的投资回收期也要长得多，为了保障社会资本的收益，合作期限也随之延长，这也是由园区开发项目特点所决定的。
5. 项目发起时间分析
2014年前发起的园区开发类PPP项目共10个，占总量的3%，占比非常小；随着2014年PPP政策的相继出台，发起项目数量增加至32个，2015年剧增至203个，分别占总量的9%、60%；2016年前11个月项目发起数量也达到95个，占比28%。这一增长趋势与其他类型PPP项目有一致性。从上述数据中可以看出，PPP项目数量在2015年呈现爆发式增长，项目数量占比达到60%，比其他年份总和还高。2016年增长数量有所回落，趋于理性，未来PPP项目数量的增长将趋于平缓，关注重心为既有项目的落地执行。
6. 项目运作模式类型分析
园区开发类PPP项目的运作模式主要分为BOT、BOO、O&M、ROT、TOT、TOT+BOT，数量分别为223个、40个、6个、4个、7个、1个，其余项目运作方式为其他。园区开发项目中BOT项目占了大部分，比例达到66%，远超其他各类运作模式之和，这也主要由于绝大多数项目为新建，并会涉及在合作期满进行项目移交。BOO模式项目有显著增加，主要是已落地的园区开发示范项目多采用该种模式，且园区开发的收益主要来源于经营性土地的开发收益，项目的核心资产土地使用权往往已通过合法程序转让，因此不涉及合作期满的移交事宜。
7. 项目回报机制类型分析
园区开发PPP项目中，回报机制为使用者付费的项目为146个，占总数的42.9%；可行性缺口补助的项目为108个，占比31.8%，其余为政府付费项目。上述数据表明园区开发项目大部分具有较强或一定的经营性，这也符合国家政策以及地方政府推行PPP的初衷，项目通过自身的经营性现金流收回投资成本及回报，减轻政府的财政压力。但就项目金额来说，政府付费项目占比为31%，基本与其他两类相当，比例较为合理。
8. 项目金额分析
园区开发类项目金额跨度从数千万元至数百亿元，目前入库的项目中，从数量上来说，普遍集中在10亿元以下，且有部分在1亿元以下，占比达到59%；10亿元至50亿元的项目数量为111个，占比33%，50亿元以上的项目数量较少，为28个。但从项目金额上来看，则10亿元以下项目的项目金额为964.7亿元，占比16%；而50亿元以上项目的项目金额为2775亿元，占比达到44.6%，几乎达到全部项目的一半。 由此可以园区开发项目的投资主要集中在投资额的项目上，相对来说对社会资本的资金实力要求较高，且需要有较强的专业能力，才可能将一个园区开发项目运作完成。
二、进行PPP模式操作社会资本方需要具备四方面的能力：
1． 市场：对于区域、行业市场和宏观经济的研判。这是项目成功的关键，产业园区的运营对于所在的区域依赖性很强。几十年的发展有赖于对于引进的产业和宏观经济有较为准确的判断。
2． 策划：对于城市和项目定位的整体策划与规划。产业园区的建设运营是一个复杂的系统，在项目启动前需要做通盘考虑，做到“多规合一”，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致。
3． 整合：园区运营框架的分解、组织、整合和驾驭。PPP项目的社会资本方需要通过政府采购的模式进行选取，那么就需要候选的社会资本方将未来几十年要做的事，在项目正式启动前就能够分解成各种不同的框架，并且能够熟练地组织和驾驭，不仅能够展示给政府方，给他们以信心，还要在实践中能够自如的整合各种资源。
4． 金融：对接资本市场和金融资源。产业园区项目运作过程中，各种不确定性远超单体项目，对于融资的需求也是长期持续、非线性变化的，因此需要社会资本方有强大的金融资源支持，以保持金融的血液得以持续流动。
三、产业园区应用PPP模式的难点
尽管目前园区类PPP项目层出不穷，但是普遍都能感觉到这类项目有自身一些难点不易克服。
1 财务周期性
产业园区前期投入巨大，但是财政收入增长缓慢，投资回收期长，需要很长的周期去平滑。而目前一般PPP项目的财务模型与之不太匹配。
2 财政承受力天花板
目前财政部门规定，PPP项目中政府每年的支出责任不超过一般公共预算的10%的天花板，其实是针对单体PPP项目的，对于园区项目来说并不合理。尤其是，产业园区PPP类项目具有一定的“生产性”，与一般的单体PPP项目的“消费性”有本质的区别，其财政投入的本质，还有待于深化认识。
3 风险分担配置
产业园区是一类复杂型的PPP项目，不确定性远超单体PPP项目，其风险分配模型当然应该是不一样的，需要风险和收益相对等。
4 绩效指标难设定
PPP项目的核心是按效付费。可是产业园区的绩效指标如何设定？其具有系统复杂性。
5 回报资金的来源
在产业园区PPP项目中，土地如何处理是个需要花很多时间去探讨的问题，这就涉及到PPP项目的汇报资金来源的问题。
PPP 模式结构设计
这是我们亲自操作过的一个片区型PPP项目的结构。给大家做一个动态演示，我们是如何一一搭建好它的功能模块，最后组合成为一个复杂而全面的PPP项目。
整体结构：片区型PPP模式的应用
结合具体产业园区所需要的发展要素，以“基础设施PPP+产业发展”为基点，设计片区型PPP
模式整体结构。
PPP思路：园区内分层SPV架构
按照PPP模式思路，设计包括片区开发控股公司、PPP开发管理公司、PPP项目公司及产业投资公司等多层SPV，实现各板块的协调发展
融资安排：结构化融资
通过设计园区开发母基金、基础设施投资子基金及产业发展子基金的架构，引入银行、信托、基金、金融租赁等金融资源，为园区设计全套结构化融资方案。
产业发展：整体架构助力产业
该片区综合发展应以基础设施为抓手，以产业发展为落脚点。通过PPP模式的设计，在完善集聚区基础设施投资建设的基础上上，推动园区内产业的进一步集聚与发展。
刚刚听到了各位的抽气声，相信园区类PPP项目的前期工作复杂程度给大家留下了一个比较深的印象，这个时代是一个追求专业性和协同化工作的时代，在将来各位操作这一类PPP项目的时候，作为一家专业化的PPP服务机构，中国国际经济咨询有限公司愿意用我们的积累助大家一臂之力。我的分享到此结束，谢谢大家！
