中国产业园区机制的对策

中国产业园区以国家总体要求和最新文件精神为导向，以园区与企业关系优化为准绳，稳步加强园区的运营机制。在新形势和新挑战中，为了解决产业园区运营出现的问题，产业园区可分别从以下这五个方面探讨提高园区运营水平的对策。

（1）兼顾招商和育商，重点深化育商机制

面临经济绩效的压力，很多产业园区有着较为完善的招商政策，却忽视了对新入驻企业与早入住企业的发展进行系统地培育，导致企业追逐政策红利的现象。而平衡招商和育商，加强育商机制的重点在于健全企业全生命周期培育机制。

首先，园区基于现有的招商基础，进一步完善各项招商政策、规定等构建的整体体系。在招商方面，重视外资的作用，借助迁移性资本形成外源性产业集聚。产业园区着重引入外资龙头企业，充分利用龙头企业的带动作用，吸引上下游企业和同类企业的不断集聚，最终形成产业集群。其次，园区要注重“亲商”和“育商”的理念，平衡招商和育商在资源分配的配比。园区在运营上发展“一站式”服务提高园区内部各个要素的运作效率，“一站式”服务可以推动园区的“育商”管理。

（2）兼顾传统产业和新兴产业，重点完善科技创新机制

多数园区更加青睐信息、新能源、云计算等新兴产业，甚至更换园区现有的产业基础，以期待园区的转型升级，然而这导致产业园区之间的恶性竞争，资源分配失衡，更使得现有传统制造业发展的良好布局被打破。而已经布局在传统产业的园区在其转型升级路径上的重点是完善科技穿心机制，提升园区企业的创新能力及成果转化效率。

首先，完善产学研合作机制。大学与科研机构是知识与技术的源头，是企业创新和城市经济持续发展的重要推动力。园区要充分利用区域内高校和科研机构的知识溢出效应，支持高校、科研机构建立研发平台，为企业提供技术研发服务，提高企业自主创新能力。其次，完善创新扶持政策，健全企业技术创新制度。完善的企业技术创新扶持政策是企业技术创新发展的重要推动力。例如，对传统产业企业的各项工艺专利的研发与申报提高资助比例。最后，园区需要积极发展多层次资本市场，发挥开放性金融和风险投资基金的作用，引导和帮助企业技术创新。传统产业的技术更新是满足市场需求的重要途径，其价值创造更是可以媲美新型产业。园区规范技术创新产业的奖励，激发企业和技术人员积极性和创造性；发挥对企业技术创新及其成果转化的激励作用；增强技术开发中心和科技成果转化中心服务功能，实现以创新驱动的传统产业的生机。

（3）兼顾园区内部人才与外部人才，重点优化内部人才机制

以经济效益为产业园区的绩效导向，使得园区更加重视对园区内企业的激励，此外，一些经济体量大、发展趋势好的园区受制于属地行政层级限制，这些都导致了园区对内部机构人员激励的忽视。产业园区的发展离不开人才机制的开发，这也是提高园区自身发展的核心竞争力之一，特别是在中国园区已发展40年的阶段中，人才的支撑作用也就更加显现。

发挥人才支撑作用的重点就是要不断优化人才激励措施，着力调整人力资源的结构，建立有弹性的人才机制。一方面，园区需要改进园区内干部职工制度，建立岗位绩效考评体系与人才职业发展通道。园区可以形成按绩定酬的分配机制，同时采用多种绩效薪酬方案，切实选拔并保留高潜力的园区人才，以此激发园区干部和人才的高业绩与创造力。另一方面，建立市场化的人才激励机制。在人才选聘方面来看，园区可以从社会上招聘各类专业技术人员，参与园区的运营建设。鼓励科研院所的科技人员，以外聘或者借调等方式参与到园区的管理，出台优惠政策，开展“引智工程”吸引高端人才，特别是国外园区管理人才，发挥“鲶鱼效应”提高园区人才队伍水平。从人才激励方面来看，激励与被激励对象的需求相吻合，才会取得最佳的激励效果。参与园区运营的人才需要具有多元化的知识，而园区需要对他们提供更多的人才激励项目、有竞争性的薪酬，可适当进行股权激励计划，以便激发园区人才的内在动机，也符合园区市场化导向的趋势。从人才服务方面来看，在管理机构设立专门的人才开发部，直接负责人才引进、人才政策以及人才信息发布等工作，全方位地为人才资源的引进及其开发提供保障服务。

（4）兼顾园区规划制定与落实，重点突出规划落实机制

现阶段产业园区规划的现状呈现出两“重”两“轻”的特点：重空间规划（表现为空规稳定），轻产业规划（表现为产规易变），重产业生态，轻社会生态。未来的产业园区规划工作一方面应加大对产规的重视，注重空轨与产规的互动，帮助产规落地，另一方面应注重产业与城市功能融合，构建充满活力的社会生态。

目前产业园区在园区规划建设方面存在同质性，资源无法在各个园区之间得到有效配置，而通过整合资源，形成优势互补的区与区之间关系的重点是建立“共建联盟”机制。首先，园区设立一区多园的共建模式。实施品牌战略，发挥开发区合作项目的作用；实现各个组织主题间的学习和创新扩散，提升分区之间的互相渗透度；实现空间扩张，推动分区的协同进化。不同分区之间的开发类型可以是政府主导型、股份合作型和联合经营型。例如，上海漕河泾新兴技术开发区较好了开发了一园多区的共建模式，不同分区经济效益优势的差异指向性明显，强化分区之间的互补性。其次，园区与园区之间建立多种合作模式，形成全国范围内友好园区合作联盟。例如上海漕河泾采用了项目对接型、理念互动型、紧密合作型。最后，发挥政策的导向作用，从政策方面，鼓励地区之间、国家之间设立重要的旗舰合作项目，加速资金、人才等发展要素在地区间的快速流动，保证产业发展的联动效应。例如，依托国家政策导向，苏州工业园区的迅速崛起则是新加坡裕廊模式在中国的成功转化，以知识经济为创新模式，建立了多个科技创新载体。

（5）兼顾园区自建与共建，重点强化园区共建机制

在园区机制的问题研究中发现，多数园区仍是注重硬基础建设，忽略园区软环境的重要性，更有园区在硬基础建设中虽然重视了园区增量的污染，但尚未较好解决存量污染，而园区的自然生态也是构建园区软环境的前提条件。如何更好的建设生态园区，加强园区的软环境建设是重要保障。

根据园区软环境建设的基本要素之间的关系，本报告认为，需要从产业配套、园区文化和生活服务三个方面协同发展，拉动园区机制的完善。首先，在产业配套方面，完善园区的孵化功能和专业化服务体系，形成良好的产业扶持机制。在园区内围绕科学技术，高科技产品的市场化过程，形成多样化专业化的服务企业，进而形成“小而准”的孵化器区域。随着园区企业创新的发展阶段，可以逐步建立起金融服务类行业、中介服务类行业、商业服务类行业和生活服务类行业。例如硅谷人将新概念交付于服务型企业，这类企业可以在1-2周内做出商品化的样机，这不仅高效地占领市场而且可以完善园区的产业生态链条。其次，在园区文化方面，构建园区自身特色的文化培育机制，奠定创新文化，人文关怀文化以及生态文化发育的土壤。其一，园区对区内的管理部门和入驻企业设立创新评价指标与激励机制，鼓励创新、培育敢于冒险尝试的风气，建立知识共享氛围与产学研合作氛围；其二，构建多元化的激励机制，强调人文关怀文化，在园区内营造平等开放的氛围，使每个员工都能得到尊重及个体价值的实现，这有利于园区运营效率的提高和创新思维的产出。最后，在生活服务方面，通过统筹规划、同步实施，在节能、节地与削减污染物总量等方面联动控制，具体可以采取区内清洁交通工具、建筑节能、再生能源、绿色基础设施等措施，建立完整的生态运营机制，打造绿色生态的宜居环境，为园区人才提供高质量的生活品质，并就此建立绿色产品和服务的公园式产业园区。

典型案例

（1）新加坡裕廊工业区

新加坡裕廊工业区是亚洲最早成立的开发区之一。自2001年开始，裕廊工业区进入创新发展机制阶段，园区从制造基地、服务基地向创新基地转变，使园区成为创新的源泉。借鉴该工业区的管理机制，有利于我们提高园区的管理效率。

——裕廊工业区机制分析

① 全球范围内集中招商。新加坡政府一开始就明确外资对新加坡经济发展的重要作用，招商引资不仅作为国家经济管理部门的基本职能，更将其上升至每个国民需要积极履行经济发展的职责，新加坡几乎整个政府机构都是为招商引资服务，政府经济管理部门也由通晓国际经济贸易运行规则的人负责，举国共同营造开放的投资环境。裕廊工业区的招商工作由新加坡经济发展局统一负责，打造了一支招商精英团队，在世界各地均设有招商分支机构，并根据本国经济发展实际，选择适宜客户群。经济发展局重点引进三类客户群体: 战略性公司的市场、财务等重要部门，技术创新型公司的研发部门，生产型企业的先进生产技术部门。现在，有7000 多家跨国公司在新加坡设立机构，部分将其总部设在新加坡，“总部经济”蔚然成风。对这些客户群的有效把控也将研发机构、先进技术和高端服务业引入了园区，促进落后产能的淘汰，不断提升裕廊工业区的定位，裕廊工业区也成为各大公司进行战略运作的长期基地。

② “政联公司”化经营管理。新加坡政府虽然是裕廊工业区最初的开发者，却并未直接参与工业区的具体管理。裕廊集团是企业与政府的结合，具有很高自主权，采取经营化管理方式，是自负盈亏的“政联公司”，但其又是政府投资和规划的法定机构。裕廊集团本质上是一个房地产开发商，但是园区管理委员会的很多服务都涉及政府公共管理领域，裕廊集团作为园区的开发者和推广者，还提供治安维护、税收、海关、社会保障、教育、计划生育、全民体育运动、劳工等多项公共服务，打造周全的“一站式”服务体系，有效降低了企业与政府相关的交易成本。裕廊工业区的管理制度将市场机制引入工业园管理，带来了租金的下降和园区公用设施成本的降低，优化了园区投资环境，提高了园区管理效率，并保证了较好的规模经济和充足的经济发展空间。

③ 注重科技、知识等创新要素带动。新加坡特别注重科技对经济的带动作用，制定了符合自身发展的科技战略。新加坡现已建立并逐步完善了适应知识经济和全球化进程、服务国家可持续发展战略、以任务导向和研究联盟为主要特点的国家创新体系，致力发展生物医药、环境与水务、清洁能源、互动数字媒体产业，为本国经济培育新的增长点，打造新的支柱产业。裕廊集团在南洋理工大学、新加坡国立大学和新加坡科技与设计大学建立三个JTC－I3研究中心，加强研究机构和裕廊集团之间的研究合作。2014 年裕廊集团 还推出开放式创新号召( JTC'sOpen Innovation Call) ，通过进行测试床和试验推出创新解决方案，以促进可持续发展的JTC－I3合作计划。裕廊集团进入21 世纪后实施了一项重大举措，即打造汇集研发、创新和实验平台于一体的创新热点——纬壹科技城，构建“创新社区”，重点发展知识经济。

④ 服务品牌推动工业区对外扩张。裕廊集团成立了裕廊国际和腾飞公司专事在全球输出其卓越的园区服务管理品牌和资本，实现其全球布局。40 多年来，裕廊集团在新加坡开发了45 个工业园区，并接着在全球116 个城市拓展了750 多个项目，总面积近12 万方公里，相当于再造171 个新加坡，被誉为亚洲“工业园区孵化器”。这一扩张模式突破国家界限，在多个国家复制新加坡裕廊工业区发展模式，寻求到更多资源和市场，破解本土发展的物理空间发展瓶颈，获得更广阔的发展空间，赢得更多利益，并将“裕廊品牌”推广到其他国家，打造出“裕廊管理”这一核心竞争力。

——裕廊工业区机制经验借鉴

裕廊工业区经过近60年的发展，取得世所共见的成功，在机制建设改革方面积累了大量的经验。由于它的成功是在典型的东亚政经环境下取得的，其机制建设与改革的经验对我国园区的机制建设改革有很好的参考价值。首先，对于园区内给部门间的机制运行，园区内各部门间的互相协作机制应该以职能为基础；其次，对于园区与企业的机制运行，应该立足人财物以企业全生命周期服务为核心；最后，对于园区与园区合作的机制运行，应该以合作共赢为灵魂，优势互补，共创未来。

（2）漕河泾新兴技术开发区

漕河泾开发区的管理机构为上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司（下称总公司）。总公司为国有有限责任公司，注册资金5.02亿元，具体组织结构如下图2-8所示。总公司统一负责漕河泾开发区的基础设施建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用权转让、房产经营，创造良好的投资环境，吸引国内外资金和先进技术，兴办各类企业及技术和产品贸易等综合服务，并行使市政府授予的部分管理事权，主要包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、高新技术企业认定的初审、在地化统计及人才引进等工作。除了位于市中心徐汇区的开发区本部外，还下设浦江高科技园、新经济园、新经济园临港园区、康桥园区、南桥园区、外高桥园区、海宁分区、盐城分区八个园区，形成“一区八园”的结构。此外，园区的组成部分还包括上海漕河泾开发区物业管理有限公司、上海漕河泾新兴技术开发区企业协会、园区配套服务机构（包括餐饮、酒店、超市、金融证券等）、人才资源服务机构等服务性机构。

图2-8 漕河泾新兴技术开发区发展总公司组织结构

——漕河泾开发区机制分析

①漕河泾“一区六园两分区”的园区共建模式。漕河泾形成了特色的多中心网络化结构，空间形态呈现从中心城区向近郊、远郊乃至异地省（区、市）扩张的格局。该模式具体包括的共生单元由内部所有园区组成，包括漕河泾本部、浦江高科技园、新经济园临港产业园、科技绿洲奉贤分区、科技绿洲康桥分区、外高桥亿威园区、松江高科技园区、海宁分区、盐城分区。其中，不同分区经济效益优势的差异指向性明显，互补性强，具体如表2-7所示。

表2-7 漕河泾“一区六园两分区”共生模式

此外，漕河泾采用“项目对接型、理念互动型、紧密合作型”三种合作方式，推进跨区域园区间的合作，与国内二十八个园区结成了国内友好园区。

② 在企业发展方面，漕河泾开发区进行了开发土地、建造厂房、招商、为客户提供相关服务（如：物流服务、代理服务）等。虽然开发区在这些环节上有一定的能力，但其他的开发区在这方面也不断发展完善。且漕河泾开发区与其他开发区相比还缺少政策优势。因此，从价值链方面来看，漕河泾开发区没有核心能力。

③ 在土地方面，漕河泾新兴技术开发区虽然现在实施“一区多园”的发展方案，并在海宁、盐成都设立了分区，但是受土地资源的限制，开发区所积淀的政策优势、管理优势、品牌效应和辐射功能难以在现有区域内得到充分发挥，也制约了开发区在物理空间上对需要土地较多的大型产业项目的引进。

④ 在政策资源方面，漕河泾开发区作为有历史积淀的开发区，固然对成熟的企业有吸引力，但对刚发展的新兴企业来说，政策上的扶持却是最需要的。近年来，国家级开发区区域优惠政策弱化，同时其它兄弟开发区往往能利用所在地方政府的优势制定相应的产业引导、人才集聚和财税支持等优惠政策，而漕河泾开发区作为对上海市经济贡献大、品牌美誉度高、产业基础好的国家级开发区与其它兄弟开发区相比在政策上无优势可言。

——漕河泾产业园区机制经验借鉴

漕河泾产业园区在国内较早地进行了“一区多园”的实践，积累了丰富的园区合作机制方面的经验。首先，对园区间利益进行合理分配，成立专门协调管理机构。“一区多园”共生系统涉及多个利益主体跨区域利益的合理分配问题。“一区多园”可能会导致新兼并的园区丧失部分权利，如果没有权衡好利益分配，可能会带来开发区的消极情绪，因此需要在开发区间设定科学财税补偿机制和转移支付机制，以弥补原有经济利益的丧失。其次，明确各区分工，突显地方化资源优势。“一区多园”共生系统强调园区之间的耦合，通过制定产业规划和发展规划确定不同园区的重点发展产业，明确各区分工，突出主导优势产业；凭借税收优惠等制度设计吸引不同发展方向的企业入驻，或是依托跨区域的空间产业链，通过生产环节分工或者产品层面分工减少内部竞争，实现特定领域产业企业的定向转移，形成跨区域联动发展的产业链和产业发展网络。一般情况下， “一区”主要负责园区品牌效应、创新管理机制的扩散和共生服务平台的搭建， “多园”可以承接开发区的生产制造，实现产业梯度转移或者本区域产业能级提升，推动共生模式向一体化方向演进。最后，建立一体化共生创新机制，形成开发区间网络式合作。

来源：《2017中国产业园区发展蓝皮书》（原文有删减）

责任编辑：靳元青

策划：靳元青

审核：甄杰