中国产业园区制度是以中央政府、地方政府、园区管委会、开发公司、企业等主体间关系为核心，在园区运营过程中建立起来的正式规则体系和正式规则的执行机制，具体包括法制、体制、机制三种结构要素。

本专题共分为上中下三篇，分别从法制、体制和机制三个方面对园区制度进行系统地解读和分析。本期是上篇中国产业园区法制的第二部分，以后还会推出中篇体制部分和下篇机制部分的分析，感谢您的持续关注。

1、产业园区法制建设存在问题与不足

虽然各地的园区法制建设在规划布局、管理与权益保护、持续发展与扶持鼓励、竞争与合作方面取得了巨大进展，并主要体现为地方性探索。但与产业园区的发展最新需求相比，仍然存在以下问题与不足：

（1）中央统筹性立法欠缺。目前，中国产业园区的法制多为地方性法规的探索，缺乏中央层面颁布的法律、行政法规，难以发挥统一指导统筹的作用，一定程度上制约了各地的园区立法工作。与此同时，国家各部委的管理规定多为针对某一特定园区或园区管理某项特定内容，较为庞杂多样，从实施范围、适用对象到内容上都无法避免科学性、全面性和包容性的缺失，在统筹协调方面缺乏力度，系统性亟待加强。

（2）产业园区管理机构法律地位亟待进一步明确。产业园区的管理机构大多数为产业园区管委会，与政府部门相比，其法律地位亟待进一步明确，突出表现在权责配制和管理职能的内容不够明确。部分园区管理机构在未获得授权情况下实际承担了大量本不属自身职责的管理职能，导致部门臃肿扩张，存在行政风险和执法风险。部分园区管理机构受制于各级政府职能部门的职权交叉，重心未能下移，导致难以放开手管事。法制建设需要进一步明确园区管理机构的法律地位，切实按照“7号文”意见，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，换发体制机制活力。

（3）大多数园区的立法政策化现象仍较为严重。虽然一些沿海发达地区产业园区的园区法已经进入法律层面，但我国绝大多数园区的立法仍然呈现“立法政策化”现象，在充分体现政府意志和政府战略的同时，又表现为普惠性、规范性不足。管理者习惯于用目的性、情境性、时间性较强的政策意见实质，套上“园区条例”的外壳，针对特定时期、特定环境的特定问题，而不乐意花费时间制定相对普遍性、规范性强的法律法规。长此以往，导致了产业园区建设与管理的规则易变、地位不明确、因职责不清带来的掣肘扯皮、以及低效重复等负面问题，仍然未真正摆脱单一依靠政策的局面。

（4）缺少相对统一的政策实施规范。目前，国家和地方都出台了大量的园区扶持政策、覆盖产业园区建设发展的各方面，而政策的实施一般需经过申请申报、评价审查、批准通过、执行落实等程序。除了一些发达地区的园区，大多数的园区法制建设不力，在行政执法标准和权力监督方面未能充分建章立制，扶持政策的表述主要关注内容性规定，对程序性规定相对笼统和原则，导致政策落地实施过程中存在一定不确定性和过多自由裁量权，缺乏相对统一公开透明的行政程序。

（5）跨园区建设和协调合作缺乏法制保障。我国产业园区法制建设主要集中于单个园区，未能充分拓展到园区与园区之间。跨园区的建设、协调与合作缺乏法制保障，机构建设和实施制度配套。一旦涉及跨园区事务，往往囿于体制、管理和行政区划的边界而难以有所作为，需要地方政府介入推动。这种现状，将不利于未来更多的园区间合作发展，以及国家“一带一路”倡议的实施、以及产业集群和经济带的形成。

2、产业园区法制改革与创新的对策建议

（1）探索国家产业园区统一立法规范

重点围绕我国产业园区的基本共性问题进行统一立法、统一规范。包括如下内容：园区设立目的，即产业园区设立的现实意义，在关注GDP增速基础上需要综合考虑的指标以及社会意义；园区的法律地位、作用、任务，根据国办最新7号文，园区管委会作为政府派出机关的职权划分；园区规划，园区建设与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划和生态环境保护规划相协调；财政税收、土地利用、人力资源、产学研主体、投融资管理，即与产业园区建设运营主要相关的内容，需要立法明确基本共性问题；园区合作，即园区对外合作机制的法制保障，进一步支撑我国对外开放战略，顺应全球化趋势；政府职责与监管服务，通过统一立法，明确政府相关部门的职责和义务，确保权责一致，形成合力，监管到位，实现良好的公共服务职能；经营者义务、公共参与法律责任，园区经营者具备公益性与权益性的双重属性，在追求效益的同时，必须明确义务、公共参与以及配套的法律责任承担，确保执行到位。

（2）明确园区管理机构的法律地位及其权责分配

管理规范健全与否，对于产业园区能否实现可持续发展具有重要意义。其中饱受争议的问题是产业园区管理机构法律地位不明确。2017年2月6日国务院办公厅印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国发办[2017]7号）提出的二十三条意见中，第十一条指出：“开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要按照精简高效的原则，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，换发体制机制活力”，明确将产业园区的管委会性质界定为“政府的派出机关”的行政主体资格。但是，在实践过程中，由于管理权限和分工不明确，大多数园区管理机构仍然呈现为“协调机构”的特点，因缺少法律法规授权，对园区诸多事项，只能通过协调相关政府职能部门进行审批或执法，很多时候导致审批周期过长、执法不顺畅，进而影响到园区的运行效率。为此，建议：一是明确赋予园区管理机构的行政主体地位，并就其设置条件和程序、管理权限和职责等加以规定，赋予园区管理机构以行政主体资格，并将其性质从统一立法层面确立为地方政府的派出机关，使其能够在授权范围内以自己名义行使和承担相应的管理职责。二是对涉及产业园区管理的各种权力主体通过统一加以明确，并在此基础上对它们的权限和职责作出尽可能明晰的划分，以最大限度减少相关权力主体重复执法、相互推诿的现象发生，重点对园区具有管理权限的各级政府之间、对园区具有管理权限的上级政府职能部门之间、园区管理机构与上级政府职能部门派出机构之间的职权进行区分。

（3）健全园区政策的法制化实施制度

从主体、对象、程序、跟踪监管等四个方面予以健全完善：一是合理界定政策实施主体。尤其需要对职责主体不履行或不正当履行其职责所应承担的法律责任作出规定。例如，关于园区“人才引进”，需要明确牵头实施主体，如确定为园区管理机构，或是园区所在地人民政府等其他主体。二是细化政策支持对象以及相应的支持标准。若需要对支持对象的资格进行特别的认定，则应当对资格条件和认定标准予以明确。例如，对园区企业给予奖励的资格条件，如奖励标准和形式，奖励的认定和方式等等。三是健全规范政策的实施程序。对政策实施过程中所涉及的申报、评审、执行等基本程序作出尽可能细化的规定，同时加强规范性的提炼和完善。四是建立政策实施的跟踪监管制度。重点在于建立健全相应的信息管理制度、政策实施效果评估制度、政策支持动态调整制度和责任追究制度。例如，对于财政贴息支持，要求贴息资金使用单位定期报送资金使用情况（包括贴息资金对项目建设的贡献情况）；管理部门应对贴息资金的使用情况进行定期的全面检查或抽查；对于违规使用特别是挪用资金的，应及时纠正，严重情况下，撤回资金并禁止其今后继续申报。

（4）规范产业园区协调合作的法制保障

为实现资源优化配置和区域协调发展的战略目标，需要特别重视规范园区之间的协调合作，重点解决区域间对立导致不良竞争的问题，促进园区合作。可积极探索以下三类制度：一是主体功能区利益补偿制度。建立健全中央和地方财政对限制和禁止开发区域的转移支付制度，同时调整完善限制和禁止开发区域的地方财政收支制度；二是地方政府绩效考核评价制度。建立健全与功能区定位相适应的绩效考核评价体系；三是主体功能区规划监督执行制度。包括跟踪监管制度，纠错追责制度等，特别是在现有产业不符合当地功能区定位情况下，如何纠正调整，需要尽快建立健全相应的制度规范。

与此同时，探索建立法制化的促进规范，充分发挥法制的引导作用，促进和规范园区的合作发展。从三个方面出发：一是推动园区合作政策法制化，对不同地区合作共建、协同发展的园区给予特别的政策支持，并将政策支持加以法制化，建立法制化的实施机制；二是固化形成园区合作协调规范，对合作目的、合作形式、职责和责任等通过法律文件形式加以规定，以此促进园区有效合作；三是为园区合作方式创新提供法制支持，关注建立健全相应的利益分配制度、风险预警机制和救济制度。

3、典型案例

日本筑波科学城和我国台湾地区新竹工业园区作为世界园区的典型代表，它们的成功都离不开成熟的法制环境。法律的出台对两个园区的发展起到了十分重要的促进作用，对我国大陆地区园区的法制建设与发展具有重要借鉴意义。

（1）日本筑波科学城

自1960年决定建设筑波科学城以来，日本制定的与筑波科学城建设直接相关的法律，就包括1970年的《筑波研究学园城市建设法》、1971年的《筑波研究学园城市建设计划大纲》、1983年的《高技术工业聚集地区开发促进法》等等。这些法律将筑波科学城规划、建设和管理等方面的内容，以法条的形式固定下来，同时还规定了中央政府、地方政府以及社会团体在高技术研发和产业化过程中的权利、义务。筑波科学城的立法有四个特色：一、由日本国会制定的全国性法律，立法层级高。二、法律规定由中央政府直接管理筑波科学城的核心区域（即科研都市区），并采取“中央政府投资、中央政府管理”的模式。全国国立科研机构大约40%的科研人员和每年40%的科研经费预算都集中在这里。三、其全国性法律条文规定得比较原则、简练，适应性很强。这样做的好处在于一旦相关具体事项发生变化，并不需要对法律主体内容做很大修改，只需对其他相关法律作出修订即可，这就保证了法律的稳定性，维护了“基本法”的尊严。四、其全国性法律仅规定了建设目标，且程序性规定较多，政府权力受到了规范。该法第一条规定，“本法律制定的目的是：策划筑波研究学园城市建设综合规划，并推进实施，建设一个符合实验研究及教育的研究学园城市，同时创建一个均衡发展的田园城市并对已经形成的首都人口过密问题提供缓解，作出贡献。”

（2）台湾新竹工业园区

我国台湾地区当局于70年代末80年代初，效仿美国“硅谷”建立了特殊工业区-新竹科学工业园区，以期推动产业升级、引领台湾经济走出低谷并在更高基础上实现经济振兴。1979年7月27日，台湾当局以“总统令”的形式公布了《科学工业园区设置管理条例》，以立法为先导规划科学园区的建立和运作。以该条例为核心，此后又相继出台其实施细则以及一系列配套、附属的法令规章。如台湾“行政院”1981年发布的《科学工业园区设置管理条例施行细则》、《科学工业园区管理局组织条例》等等这些立法相互配合、补充，形成了一套服务新竹科学工业园区经济发展的法律体系。以《科学工业园区设置管理条例》为核心的科学园区法律、法规、规章规定，以促进科学园区科学工业和事业发展为宗旨，立足调动园区内外各种有利经济发展的因素，成功地构建了适应新竹科学工业园区发展的良性法律环境，值得我国内地产业园区合理借鉴。其特点表现在：一、立法先导，未雨绸缪。1979年，台湾地区公布了《科学工业园区设置管理条例》，以条例为先导规范科学园区的建立和运作。二、细密法规规章配套落实。新竹园区基本法《科学工业园区设置管理条例》及其实施细则在实施中都经历过几番修改，其配套法令、规章的修改更不胜枚举。这些积极营建园区适宜法律环境的动态调整一以继之，成效斐然。其中包括不限于园区指导委员会设置、奖励投资、优惠先行等具体内容；三、实时调整，法律规范跟进台湾地区根据经济环境的不断变化，适时修改并补充动态的规范调整，为产业升级以及科技创新，提供了强有力的保障。

（3）经验借鉴及启示

以上所述日本筑波科技城和我国台湾新竹工业园区经验，是日本、台湾地区极具代表性意义的园区，且都以高层次立法为先导，相对于地方分散立法，缺乏高层次规范来说，更加有利于推动园区的高速和谐发展。一方面，由于我国产业园区之间发展的程度参差不齐，无法完全照搬某种特定模式，但是可以考虑制定一部专门的法律，如前文所述，法律条文无需太多，以“宜粗不宜细”为原则，但要包括产业园区的目的、园区的管理原则、园区法律主体、园区的扶持鼓励支持等内容。提高园区立法层级不仅有利于实现园区的集中管理，而且可以打破传统管理体制的束缚，实现体制机制创新，为产业园区发展提供全面的法律保障。另一方面，单一的法律法规无法为园区提供完备的法律支持，理想的产业园区法律体系应该是包括法律、行政法规、地方性法规以及部门规章等在内的、各层次、各部门法律法规的综合体。因此，园区所在地方可以制定相应的地方条例。与国家制定的法律和行政法规共同组成产业园区法律体系的主体，共同规定园区发展的基本事项。

上期文章回顾：【园区制度系列研究】上篇：中国产业园区法制（1）

来源：《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑:李梦祺

审核：甄杰