产业园区法制是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，对于促进产业园区的健康、稳定、可持续发展具有极其重要的意义。改革开放至今，经过近40年发展，我国产业园区在规模、速度和质量等各方面，都取得了举世瞩目的成就。与此同时，产业园区的法制建设水平也不断提升，逐渐走向法治化的轨道。

产业园区法制的基本内涵

有关产业园区法制的定义，学界尚未达成一致，我国官方也未给出一个权威的界定。虽然我国未曾制定一部专门以“产业园区法”命名的法律规范，但在现行法律体系和政策体系中，仍然可以找到很多与产业园区有关的法律规范和政策举措，例如，安全生产法、侵权责任法、土地利用规定等，都有涉及产业园区的表述。因此，将产业园区法制作广义和狭义两个层面的理解。

广义的产业园区法制是指一切调整产业园区法律关系的法律规范以及政策的总称。而狭义的产业园区法制是指由立法机构、政府部门制定的关于产业园区的法律法规、部门规章等规范性法律文件，对产业园区的建设发展起到基本性、普遍性、规范性的指导作用。例如，1990年5月1日实施的《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》，被普遍认为是一部在我国产业园区法制历史上具有重大里程碑意义的地方性法规。20年后，2010年12月23日实施的《中关村国家自主创新示范区条例》，固化了新时期园区响应创新驱动发展战略、承载创新型国家建设使命所取得的一系列成功经验，成为我国产业园区法制建设加快追赶国际领先水平的重要标志。

本专题将围绕狭义的产业园区法制进行分析。依据现行有效的产业园区行政法规、部门规章等规范性法律文件，对我国产业园区法制的发展进行专门性分析。

产业园区法制的发展历程、现状与特征

我国产业园区法制的发展历程大致可以划分为5个阶段，如表1所示。（为更好呈现我国产业园区法制发展历程，表格将少量顶层设计性质、非立法性的规范性文件也纳入其中。

表1 我国产业园区法制的发展历程

资料来源：根据商务部、科技部及北大法律信息网整理。

纵观我国各地产业园区法的内容，主要包括以下七个方面：一是功能与定位。涉及产业园区的内涵、范围、目标与功能。二是管理体制与权限。涉及“谁来管、管什么、怎么管”的体制和权限。三是主体权利与义务。即主要是在园区内的企业开展经济生产、建设和创新过程中，承担的权利和义务。四是对园区产业发展、科技创新、环境保护、开放合作的鼓励支持。鼓励和支持开展科技研发、科技成果转化和知识产权等活动，强化绿色环保，鼓励开放合作。五是对人才、投融资、土地等资源引进和利用的规定。吸引高水平人才和社会化投融资，促进土地集约利用，营造良好环境生态。六是政府服务职责。明确政府应当提供各类公共服务，保障园区内主体的权益。七是内部区域发展。形成空间上的优先发展策略。

回顾产业园区法制建设的发展历程，有三个较为明显的趋势值得关注：

（1）产业园区法制建设与产业园区的发展壮大充分吻合、息息相关。我国产业园区近40年发展经历了初始探索、逐步培育、快速成长、稳定整顿、以及创新升级五个阶段。与此类似，产业园区的法制建设也经历了相应的五个阶段：分别是空白期、法制试点、全面出台、密集修订、创新升级五个阶段。最早，主要由上海、宁波、广东、江苏等沿海发达地区以地方性条例的形式，试点出台园区法，取得了实效。在后续的发展中，主要形成了两轮大的制定修改周期：一是90年代初全面扩大开放，国家赋予开发区重任，国家科委出台《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》，进一步激发了各地发展产业园区的积极性，纷纷出台地方性条例，对园区建设和运营予以指导；二是2000年初中央高度重视科学技术和产业化，中共中央国务院发布《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，经济技术开发区进入新的结构调整和产业升级时期，产业园区优惠政策面临进入WTO考验，都对产业园区的发展寄于更大的期望、提出更大的挑战。原先的园区条例已经不能适应新的形势要求，于是各地按照中央的最新文件精神，形成了一轮密集修订的进程。随着十八大深入实施创新驱动发展战略以来，我国产业园区加快创新升级，各地的园区法也进行了相应的修订完善，以求进一步适应国家战略和地方经济社会发展的需要。例如，北京市于2009年，将2000年出台的《北京市中关村科技园区条例》废止、重新出台了《中关村国家自主创新示范区条例》，揭开了新一轮园区法修订的大幕。

（2）园区法的内容持续丰富，从早期的明确基本思路和框架，发展为今天的覆盖园区建设运营方方面面，并进一步突出了专业管理、企业主体、市场导向。早期的园区法重心，是明确开发区的管理体制、专项资金和部门权限，制定税收、外汇、保税、贷款等一些基本的优惠扶持政策，由此形成了我国产业园区建设工作的基本思路和框架。而现行的绝大多数园区法则在此基础上对原有政策和管理体制持续优化，并增加了发展规划、成果转化、投融资、企业孵化、人员创业、产学研合作、公共服务平台等内容。总体而言，表现为三个特点：管理层次进一步下移，如原先由政府序列中的科委、经委、建委等部门负责，转为设立专门的管委会和开发公司，如1990年的漕河泾新兴技术开发区暂行条例详细规定了科委、经委、计委、规划建设局、财政局、税务局、环保局、海关、检验检疫局等部门和徐汇区政府在园区建设中的职责，而今天的张江管委会已经扩张到一区22园；企业主体进一步强化，园区法从以政府权力和政策为中心，转向以企业主体为中心，全方位对接和满足企业和产业发展的各类需求，例如2000年的中关村科技园区条例，首次提出了“市场主体和竞争秩序”、“风险投资”、“知识产权保护”等章节条款，体现了其前瞻视野和管理重心的转变：基于市场导向的现代治理体系进一步凸显，如2010年的《中关村国家自主创新示范区条例》进一步强化市场机制，明确产权意识，加快简政放权，已经开始运用股权激励、信贷保险与资本市场、政府购买服务、搭建产业联盟、知识产权援助、人才信用记录、制定权力清单等一系列现代市场工具和政府治理工具，推动园区建设运营和政府治理的现代化。

（3）园区法的变迁历程，体现了我国以经济和产业促进为目标的“软法”与政策的区别化发展。“软法”是国家立法的重要组成，主要为指导性、号召性、激励性、宣示性的非强制性规范。在我国现行法律体系中，此类规范约占1/5，通常不能运用国家强制力保证实施。过去多年，“软法”往往被混同于政策运用，引起较多争议。通过园区法的变迁实践，“软法”逐渐形成了特有的法理体系、逻辑体系、语言体系，与政策的边界也逐渐清晰。一方面关注规则和秩序，例如，各个国家自主创新示范区条例花了大量篇幅，围绕市场活动的规则和秩序进行了阐述，包括工商注册、开展研发活动、吸纳市场投融资交易等，还对市场主体申请仲裁、行政复议和诉讼、维护自身权益作出了明确规定。另一方面突出支持举措的普惠性，例如，2000年中国加入WTO后，大量产业园区条例中扶持特定方向、特定产品类型的优惠政策遭到国际质疑（漕河泾条例将新兴技术及其产品界定为微电子与信息技术、光纤与现代电子通讯技术、激光技术及其产品等9类），各地在重新修订园区条例过程中，均取消了特定方向的专门性扶持政策描述，换为对高新技术产业的普惠性支持。可以看出，伴随着园区公共治理的崛起，以经济和产业促进为目标的“软法”正在日趋成熟完善，与硬法一起发展成为我国现代法的两种基本表现形式。

来源：《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑:吴逸凡

审核：甄杰