“海峡西岸经济带”升格国家战略，海峡西岸的环泉州湾区域核心晋江市，提出“产业提升、城建提速”战略，把晋江市打造为现代产业基地、滨海园林城市。这一战略高度概括了晋江市未来十年的发展方向，这也是在“产业集群好，但有待转型升级”的特点上提出的，也是在“小城镇发展好，布局不合理，城市面貌亟待改善”的特点上提出的。

晋江经济开发区“一区十园”占整个晋江市国土面积五分之一以上，达166平方公里，分布于多个乡镇。2016年，开发区累计完成规上工业产值680.03亿元，已发展成为晋江市经济发展引擎。如何科学统筹园区的土地、产业、城市、人口、资本等要素匹配，实现结构效率最大化，从而带动园区科学发展和跨越发展。使经济开发区成为晋江市“产业提升、城建提速”的重大战略落地平台之一，使其经济发展引擎功能具备绝对的比较优势。

基于这个命题，从海西战略的视角，从“全市一城”的高度，思考如何将晋江经济开发区的大发展融入晋江市的跨越发展中。如何从体制机制优化着手，由“行政”为主转向“市场”为主；如何通过优化机制，实现资本、土地、产业、管理等要素的科学投入和结构调整。

本案例分为现状分析、理论依据、体制优化、发展建议四大部分。以关键问题的分析解决为主线，以园区成长模型为理论基础，探寻园区科学发展规律，以理论指导实践，从更高的战略层面配置资源。

一、他山之石：昆山园区经济

昆山园区经济有先行先试的政策体制以及开放与包容的文化。

昆山园区载体创造了昆山市80%的GDP，贡献56%的财政收入，承担昆山市60%的基础设施建设；昆山市电子产业占昆山半壁江山，笔记本产量占世界50%以上；昆山综保区（原出口加工区）用5.86平方公里土地创造了2881亿产值，进出口总额534亿美元，超过福建省半数；昆山市台资企业占经济总量50%以上，全国九分之一台商在昆山，超过十万人。

表1：昆山市园区载体2010年主要经济数据

昆山园区载体运作模式：债权融资——征地拆迁——基础设施建设——招商优惠——税收返还

昆山市下辖2个国家级开发区，分别为正县级，并配有相应的人权、财权、事权。苏州市下辖9个国家级开发区，创造了60%以上的GDP,5个百强县。

昆山园区经济启示：具有先行先试的政策体制，开放与包容的区域文化；行政级别与行政权限决定一个城市的战略空间。又如特区县义乌，第三产业占比55%，商贸流通非常发达，外商众多，享有各部委、省政府、地级市下放权限600余项。

二、载体建设：晋江园区概述

晋江市除经济开发区以外的四个园区平台概述，分析如何统筹发展，在“产业提升、城建提速”大战略下，打造未来十年的新经济引擎，实现经济结构转型与产业升级。

泉州出口加工区：泉州市与晋江市共管尚存体制不顺，国家第一批出口加工区，发展慢于国内其他出口加工区，目前尚有三分之二土地闲置；晋江市出口总额2010年58亿美元，出口流 失重，税源流失重。

国家体育产业基地：完成国家体育产业基地整体规划，以及前期部分招商；体育产业属于文化创意产业，是多种产业的复合体，需充分体现竞技、锻炼、休闲、文化、商业、品牌等多要素的集聚；国家体育总局批准的第三个体育产业基地。

围头湾填海造地：填海造地48平方公里，不受土地指标限制；规划以商业为主，工业为辅；填海工程已启动拆迁，尚需创新融资模式，引入社会资本；需结合晋江市整体发展战略，明确其概念规划及定位。

三创园：三创园以促进晋江产业升级为使命，为产业转型升级提供创新、创意、创业等核心要素；已组建三创园办公室，正与多方专业机构接洽。

三、实案剖析：晋江经济开发区

在市委市政府领导下，晋江经济开发区开展机制改进、拓展空间、狠抓项目、招商选资、完善配套、强化经营等一些列工作，使开发区建设取得巨大变化。晋江经济开发区内企业从2009年至今创税56亿，仅2011年1—10月，创税18亿。

从综合诊断的角度，对晋江经济开发区进行实地调研与分析，从系统论角度客观审视，将晋江经济开发区现存问题分为经营管理、组织建设、资金与资本、历史遗留四大类。这四大类问题或现状或多或少的反映出体制与机制丞待完善与升级。

1、经营管理方面

开发区的经营管理主线分四步：规划设计——土地征储——开发建设——经营管理。

规划设计不系统。开发区发展十多年，存在空间规划缺失或规划设计倒置现象，比如控制性规划先于空间规划与产业规划；园区主导产业规划不明确，一区十园各自为战，并分为直属、控股、参股三种模式，很难发挥协同效率；部分园区存在规划执行不到位，规划修改次数过频，规划设计不合理等问题，比如园区内绿化用地、商业配套用地、学校用地面积等不断被削减，工业地块多次分割等现象。

土地征储不规范。由于部分地块征地跨度时间长，期间国家征地补偿政策发生变化，造成部分未拆迁户征地难问题；开发区土地指标严重匮乏，如开发区所获新增土地指标远远不能满足意向入驻企业对土地的需求，目前五里园、安东园仍有近7000亩用地未完成农转用，一区九园新增核批用地指标不到7000亩，而有意入驻企业多达数百家；园内土地报批程序缓慢，受指标限制影响较大，“容缺后补”的方式仍有待完善；开发区土地招拍挂流于形式，土地储备制度不健全，缺乏对土地资源系统管理能力，无法对土地使用进行宏观调控，造成土地资源不够集约，土地出让价格远低于土地开发成本，截至2011年9月，一区九园累计土地出让政策性亏损已达23亿元。

开发建设弱管理。部分项目存在招投标不规范与耗时长的现象；园区部分建设工程分割过细，非正常因素停工项目较多，已完工工程质量差，如安东园部分道路已经损毁；开发区工程管理能力急需提升，开发区工程方面专业人才匮乏，部分工程预决算偏差巨大等。

园区运营低层次。目前开发区仍然停留在仅提供低端物业服务的基础上，不具备提供高端服务的能力，包括企业所需要的管理咨询、投资银行、会计、律师、资产评估、人才派遣等服务；开发区招商引资体制非市场化，招商引资标准不明确，虽然协议书上面明确了土地投资强度等的标准，但在具体操作上并未严格执行；截至2011年9月，五里园平均土地投资强度还未到100万/亩，而同样是全国百强县的江阴和昆山，平均投资强度已经达到了300万/亩以上，昆山经济开发区创造的GDP和税收占昆山市的80%以上。

经济开发区最主要的职能之一就是园区经营管理，然而在这四大环节上却存在着较多不足，就其解决方向来说，已不能单纯的从四大环节中任一环节入手，而是要从问题产生的上一个层面进行思考。如开发区政府与企业角色错位，政企不分的体制束缚了园区发展。

2、组织建设方面

园区的经营管理能力弱是否与园区组织建设滞后有关联呢？在组织保障的层面上，组织的责权利是否配置的合理和到位？开发区管委会目前存在组织化程度低，人员结构复杂；从整个园区经营链看，组织中各项经营业务的责权利配置与组织发展不匹配；管委会在经营链节点上不具备支配或主导性权力，或责任大于权力；从其行使的责任来看，开发区的定位类似于“协调性部门”。

从规划设计到园区运营，各个经营节点的执行、协调、审核、批准等管理工作，相对分散在多个主体，虽达到了权力的相对制衡，但是从总体协调和执行角度上面看，效果不好。如在招商引资方面，采用三级招商体系，市政府、镇政府、投资促进局和管委会均可以分别招商，在具体实施过程中，各个主体利益诉求不同，协调相对复杂。再如园区运营管理方面，五里、安东园由管委会直属管理，部分园区由组团指挥部管理，其他园区由管委会和镇政府成立公司联合管理。

在管委会组织结构上，开发区两块牌子，一套人马，组织化程度低。管委会与园区运营公司角色错位，园区运营公司更大的发挥其融资平台功能，管委会承担了部分企业的责任；在人员队伍上，管委会中基层人员整体素质不高，专业化程度不高，对工作中的一些任务难以胜任，比如工程科、规划科内部员工专业背景与工程、规划相距甚远，在实际工作中很难达到预期的效果。

3、资金与资本方面

开发区实资产少，负债大；历史债务过重与发展资金缺口巨大并存；开发区资本运营能力弱，未能形成资本与资源的良性循环。开发区总资产近21亿元，总负债31亿元；园区开发公司自成立以来总收入近27亿元，总支出64亿元。存在大约37亿左右的资金缺口，其中大部分是靠财政借款与银行贷款进行弥补。由于近两年银根不断紧缩，未来开发区融资能力受限严重。据估算，未来一区十园的开发尚需100亿资金，其中还贷约20亿，一区九园建设需要60亿，土地办证等需要20亿；开发区常年依托输血，未能发育出造血功能；目前工程款、土地报批款、征地款支付不及时，未来将会产生一系列新的问题。如何实现资本与资源良性循环，我们仍需探讨新机制、新模式。

4、历史遗留方面

目前开发区历史遗留问题多，牵扯面大，处理耗时长，影响范围广。开发区历史遗留问题主要是在土地方面，由于长年征地，造成地方政府与开发区征地款往来不清、农民征地补偿款未付清、征用土地局部丈量不清、未拆迁户阻碍重要工程进展、群众上访与群众集体阻挠施工、失去土地农民的就业难问题、部分土地权属争议、征地告知书、公告等工作开展困难、土地报批主要环节受影响、集体回拨地被占用等问题；其中不少问题都牵扯民生与稳定，处理耗时长，社会隐患大。

对晋江经济开发区问题的理解与认识：无论开发区还是出口加工区既要正视问题很多，更要认清未来发展空间巨大；经济开发区现存问题在“存量范围”内基本无解；其解决之道必然是拓展增量，消化存量；如何以最小的代价解决矛盾是关键。园区载体的现存问题必须在更高的战略层面去解决，立足海西和泉州湾建设，融入“产业提升，城建提速”的大战略，成为晋江市真正的经济发展引擎。

对园区载体的理解：新经济载体建设事关晋江市下一个十年是否能够保持高速增长的重要战略；园区载体的现存问题是“发展中问题”也是“系统性问题”，是十余年发展中累积形成的；现存问题若不能妥善解决，必将阻碍园区载体的发展，以致阻碍晋江经济建设；填海造地、体育产业基地、三创园尚处运作阶段，需结合晋江产业集群，借助“文化创意”要素植入，实现二产和三产平衡发展。

四、理论依据：园区成长模型

园区成长模型可用于分析企业成长、园区发展的规律。该模型由五个要素构成：第一个要素是管委会（或企业家），主要指管委会体制或机制，这是最重要的要素，其行政级别代表其战略高度；第二个要素是资源，可以指土地资源、自然资源等；第三个要素是产业，园区如何主导产业的集聚；第四个是资本，通过金融创新、多渠道融资发展，实现资本推动；第五个是管理，园区运营如何精细化管理，向管理要效益。

图1：园区成长模型

园区发展规律就是通过五个要素的相互作用实现协同发展。五个要素构成的四角椎体就是园区战略覆盖范围，管委会的战略高度越高（如开发区的级别、机制的灵活度、新班子的战略视野），对四大要素调动能力就越强，反之制约四大要素发展。从体制或机制的调整来看，重点就是完善和提升管委会的战略整合能力，实现对四大要素的重新配置和优化配置。

五、战略蓝图：开发区二次创业

从体制与机制调整和优化上来讲，可以有以下几种战略选择，升格国家级开发区、申请国家级开发区权限、获取一级政府权限、“试点园”、十园管理统一等。

1、改变体制

按照园区成长模型，晋江经济开发区的发展由五大要素构成。而体制与机制若不能率先突破，社会资本参与、战略投资者引进、资源重组、管理提升等重大战略举措就无法实施；体制改变有待于从财税分成机制、人事权、行政审批权率先突破；现存三种管理模式有待合一。

升格国家级开发区：晋江市委、市政府将“开发区升格”上升为晋江市重大战略之一，借助“升格战略”全面提升晋江经济开发区的经营管理水平，使其完善运行机制、提升 管理、加快项目落地、强化园区服务。通过 “升格战略”争取更大的战略发展空间。

获得国家级开发区审批权：建议晋江市委、市政府可向福建省政府申请，给予晋江经济开发区国家级开发区权限和地位，即享受县级市的行政审批权和财税权，为晋江经济开发区设立国土分局、地税分局、财政分局、发展规划分局等机构，以提高为园区企业的“一站式”服务能力。并为申请国家级开发区做准备工作。以江苏省为例，其国家级开发区数量全国居首，在未获取国家级之前，多数开发区已经获得国家级开发区的行政审批权，如常熟经济开发区等。

围绕“一级政府”权限重新设置机构：将晋江经济开发区设置为与乡镇府等同的“一级政府”，完善各组织部门，增设税务、财政、土地、劳动保障等相关职能。使其具有为企业和为居民服务的双重功能。并拥有一定的财税权，能够用财税资金完善园区配套建设。

机制创新：明确财政补偿机制，招商引资优惠由财政买单；财政借款进行债转股，通过评估核减不良资产；园区开发建设公司转变为真正的开发商或投资商进行土地平整与基础设施建设。

2、资本驱动

晋江经济开发区的问题可谓“千疮百孔”，现金流为负，紧靠多次数的几千万的资金注入，只能是救急一时，不能根本扭转。尚需大资本驱动其改变，可以是晋江市政府向其一次性注资10亿（明确后续不再投入）。国内有很多类似例子，如四大国有银行上市、美国金融危机、欧债危机等。亦可以是政府承诺承担所有负债，引入战略投资人，新设股份制公司，注资10亿元。

晋江经济开发区亦应抓住晋江资本市场的机遇，设立园区金融平台，提供投融资等高附加值服务，打造晋江资本集聚。开发区发挥晋江经济发展的带头作用，探索新的金融模式，化解企业融资难问题，在与专业中介机构合作基础上，建立晋江市的金融创新体系。

3、重组资源

在晋江经济开发区具有足够的资本补给的前提下，需要开展一系列的重组工作。通过重组盘活开发区资产，通过重组提升开发区的结构效率和运行效率，通过重组剥离不良资产和负债，将开发区扭转为良性的运作机体。

引入城市运营商整合开发土地资源，以政府主导、企业经营、市场运作的方式进行园区开发建设，加强土地集约化利用，打造资源集聚。开发区引入或参股设立城市运营商，在两个层面上进行土地开发建设。一是单纯的园区开发。以园区整体规划为依据，运营商负责开发区一区九园的土地一级开发，采用BT或BOT或溢价分成的方式进行结算。二是晋江城建。晋江市目前有“城投”集团，然而其在企业化经营、市场化运作等方面存在严重不足。依托晋江城市规划，城市运营商参与晋江市城市建设，负责部分道路、基础设施配套、公建、住宅、工、商业地产等项目，实现产业、资本、人口等要素聚集，进而打造城市聚集，提升城市竞争力。

4、集聚产业

晋江经济开发区的使命是实现产业集聚和城市集聚发展。尚有待于完善开发区产业规划，明确产业定位，制定产业政策，主导产业集聚，通过产业集聚反哺城市发展（开发区的发展）。

晋江经济开发区应依托港口与现有产业基础发展临港产业带，逐步实现开发区、港口、城市三维互动协调发展，打造产业集聚。晋江市海洋资源丰富，海岸线长，港口基础良好，辖区范围内有国家一类口岸深沪港和二级口岸围头港。港口的不断发展可以为晋江市带来人流、物流、资金流和信息流，进而为开发区搭建一个高层次平台，成为开发区招商引资的有力载体。

港口优势会推动开发区临江工业的发展，形成规模工业群，并向上下游辐射。开发区逐渐从传统污染、高耗能工业向现代制造业、高新技术产业、高附加值服务业转型。港口业务的不断发展又会催生高端服务、商贸、物流、海洋运输、滨海旅游等行业。这些行业的产生会加快港口、开发区、城市之间的联动效应，保证了晋江未来的可持续发展。

5、创新管理

晋江经济开发区借助创新管理，实现集聚人才、规范运作、提升效益、完善服务等，以此实现晋江经济开发区软实力的系统提高。

园区运营管理逐渐市场化，强化园区运营载体建设，设立园区运营平台，突破原有招商与服务方式，打造招商新模式；开发区与资本市场对接，政府与社会资本共同入股，成立园区运营股份有限公司，从体制上面做到开发区招商引资、园区服务市场化。；以园区运营公司为平台，积极打造投资促进、研发创新、财务法律、投资银行、管理咨询、人才派遣六大功能板块，从根本上解决园区人才匮乏和招商服务低端化的问题。

在工程管理方面，进一步完善基础设施和功能配套建设，积极探索采用BT、BOT等方式，通过市场化手段多元融资，鼓励各类社会和民间资本参与基础设施建设、园区开发等建设；与其他资本合资成立工程建设公司；引进设计、预决算、工程管理等相关专业人员，提高工程管理能力。

在招商管理方面，通过聘请专业的中介机构制定一区九园主导产业及园区整体规划；规范招商标准，设立企业入园标准，对未达到标准的企业，不能批准进入；依托晋江市开发区现有产业优势，以商招商，做大做强鞋、服产业集群，并向产业链上下游扩张；招商职能市场化，减少不必要的行政干预，只有按照市场化的方式，才能够真正吸引到优质企业。

6、战略路径

采用公司化、市场化体制经营园区，进行整体机制创新，以升格国家级开发区为目标，规范和简化行政审批手续，搭建园区金融服务平台，引入园区运营商系统规划建设园区基础配套和功能配套，主导招商引资和园区支柱产业科学发展，创新培育临港产业综合经济带和国家体育产业基地，建设和扶持多个服务载体，努力将晋江经济开发区打造为海峡西岸民营经济的先行先试区、台商合作交流主导区、区镇协同经济一体化示范区、福建经济综合改革试验田

六、重要启示：晋江经济转型

三大结论：以“三创园”引导金融平台搭建和临港产业培育，实现晋江经济的转型。通过对晋江园区载体的剖析，有以下三个结论：

1. 必须坚定执行“三创园”战略，通过“三创”加速传统产业转型和升级、新兴产业培育；

2. 大力发展临港产业经济带，借助厦门港、泉州港、高雄港、台南港等发育基于国内和国际两个市场的临港经济带；

3. 打造区域金融平台，集合资本优势，推动产业转型与升级。

图2：晋江经济转型的三大战略载体

1、三创载体：创造多产业附加值，促产业转型与升级，扶持新兴产业

2、临港产业经济带

晋江的区位决定其未来一定是临港经济，临港经济必然是开放经济和国际经济，临港产业发展是依托于港口构筑国内与国际市场的通路，依托于传统轻工业带动发展生产性商贸、现代物流、新兴产业、旅游产业等，实现二三产业平衡发展，进而反哺一产。

临港产业经济带是实现多产业协同发展和科学发展，是对台产业嫁接，是国际化、科技化的必然选择。临港产业经济带包含做强现代物流产业、扶持海洋产业与农业、加快发展旅游产业、完善生产性商贸业。

3、金融平台：通过做强金融推动产业与城市升级，并提升企业的资本运营能力，获取资本利润

4、强化政府引导：明确政府资产经营平台，运用市场规律，实现政府对关键和重点领域（城建、经济、民生等）的管理和影响。

债务与资产重组：对晋江市多家国有企业的不良债务和资产进行战略重组，盘活国有资产，实现其良性运作；对仅发挥融资平台的国资企业引导其市场化运作。

平衡公共项目建设：在市场不发挥作用的领域，如土地整理与储备、基础设施建设等，民营资本不愿投资的，资产管理公司代表政府主动出击

民生工程项目：如廉租房建设、保障性住房建设等。

资源配置作用：如设立产业引导基金、担保公司、参股地方银行等。

参照标杆：新加坡淡马锡、重庆渝富资产经营公司

5、落地项目

总之，晋江经济开发区的大发展需要以海西发展的高度进行谋划，以体制机制突破为先，进行优化布局，实现快速发展。