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【园区制度系列研究】下篇:中国产业园区机制(1)
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:1032 日期:2018/3/27  加入收藏


在改革开放即将40年之际,回首眺望,中国经济实现了巨大成就,中国成为了世界第二大经济体,同时仍然保持着充分的活力。在十一届三中全会之后,1979年2月国务院批准交通部香港招商局在蛇口兴办了我国第一个对外开放的工业园区,从这个角度来说,我国产业园区的发展与中国改革开放事业基本同步。在过去的38年,中国产业园区取得了辉煌的成绩,2016年国家级经开区年对全国GDP的贡献占到10%,对税收的贡献10%,对进出口的贡献20%,吸引外资占到全国的20%,成为中国改革开放与经济发展的排头兵,其中产业园区的机制发展起到关键的作用。在中国产业园区面临产业转型与升级的当下,中国产业园区机制值得系统研究,以便从中总结出经验指导产业园区的未来发展。


一、中国产业园区机制的基本内涵

机制是保证特定功能运转的系统。结合中国产业园区的实际情况,我们认为,中国产业园区机制是指以园区各部门间、园区与企业间、园区与园区间为关系主体,产业园区在自身运营过程中的各种范式化、程序化的方法体系。进一步地解读,机制是对规则(法制与体制)的执行与实现,其主体是园区与企业及园区与园区,外在表现是园区管理机构各部门职责的具体执行情况。从中国产业园区机制的构成要素出发可以进一步加深对产业园区的机制体系的认识。从经济运行的角度看,产业园区的构成要素包括基础设施建设机制要素配置机制(如资金筹集、风险投资、人才激励)、企业繁育机制(如产业集聚、产业自繁育)。从过程的角度看,产业园区的机制包括开发机制(企业准入、融资、人才引进机制)、运营机制(要素流动、官产学研协力、人才激励机制)。我们认为,应从过程与主体关系两个视角审视中国产业园区机制的构成要素。


二、中国产业园区机制的发展历程

我们以产业园区整体的发展历程为基础,梳理各阶段的重要文件或会议内容,解析各阶段典型园区的发展情况,从而对园区机制的变革进行特征归纳,最终将中国产业园区机制的发展历程划分为以下五个时期。

1.初始探索期(1979-1984)

1979年2月有国务院批准交通部香港招商局在蛇口兴办了我国第一个对外开放的工业园区,面积仅2平方公里。蛇口工业园在努力引进工业项目和先进技术设备的同时,也大胆借鉴和移植国外的先进管理经验,创造了“蛇口模式”。该阶段的主要特征为以特区为参照,产业园区的政策以政策开发和程序简化为主线,主要表现在企业准入、关税优惠等方面的机制放开。1981年,国务院在北京召开了广东、福建两省工作会议,提出十条重要意见,构筑了当时经济特区发展的总体框架,为产业园区探索提供了方向,也成为了其机制改革的参考蓝本。

2.逐步培育期(1984-1991)

国务院批准设立14家经济技术开发区,规划面积121.5平方公里,第一家挂牌成立的是大连开发区。期间的四次会议奠定了该时期机制调整的基调,1985年,国务院特区办在天津开发区组织召开全国沿海开放省事经济技术开发区工作座谈会,提出:开发一片、建成一片,收益一片;1987年2月,国务院特区办在广州召开工作会议,提出及时将工作重点转向抓项目;1990年,国务院特区办在上海、天津分南北两片召开经济技术开发区工作座谈会,提出了“抓管理、讲技术、上水平、求效益”的工作方针;1991年12月,国务院特区办在上海闵行开发区召开全国经济技术开发区工作座谈会,提出了“三为主、一致力”。总的来说,该阶段的主要特征为“三为主,一致力”:围绕产业结构以工业为主,资金结构以外商投资为主,产品销售以出口为主,致力于发展先进技术,在税收优惠、权限下放、产业聚核等方面进行了系统改革。

在税收优惠机制方面,1985年出台的《广州经济技术开区暂行条例》对外商投资企业在国务院相关规定的基础上给予了更多钱的优惠。在土地使用机制方面,上海虹桥成为土地批租首尝螃蟹者、广州开发区诞生了第一块工业用地出让。在权限下放方面,1986年,大连开发区调整了一系列扩大企业用人自主权、简化办事程序的机制。在产业聚核方面,1991年兴建的武汉经开区,在成立之初就确定了以中法合资神龙项目为核心,大力引进和发展轿车零部件工业,摸索出了以产业聚核为中心的产业培育机制。

3.快速成长期(1992-2002)

该阶段的主要特征为挺进内陆,二次创业,重要会议主要有李岚清在庆祝经济技术开发区十周年座谈会上发表的讲话,提出了产业园区“走以效益为中心、内涵为主的发展道路”二次创业的要求,主要在外资引进调整、土地集约开发、产业聚链等方面进行了政策调整。

在外资引进机制方面,苏州工业园实施小分队、多批次“敲门招商”,注重运用以商引商、中介代理招商、行业主题招商等手段,建立了灵活、有效的招商机制。截止2003年底,世界500强跨国公司在我国开发区投资兴办项目720个,投资总额达360.6亿美元,实际完成投入122.5亿美元。在土地集约开发机制方面,2000年,闵联公司对土地机制进行了以下优化:严格执行国家土地政策,坚决回收违约土地;推进“零土地”发展,提高土地利用率;探索多种回购方式,积极支持优势企业发展,有效提升了土地使用效率。在产业聚链方面,昆山经开区在90年代初,通过将电子信息产业树立为主导产业之一,通过拉长产业链,引进龙头型大项目,发挥产业集聚效应,更以灵活的机制配套招商,使电子信息产业发展成为昆山经开区第一支柱产业。

4.稳定整顿期(2003-2008)

进入21世纪,一方面中国加入WTO,产业面临严酷的国际竞争,另一方面,由于之前产业园区在促进对外开放和地区经济发展上取得了明显效果,于是不少地区不顾实际情况盲目模仿,设立各种名目的开发区,占据了大量土地资源,却没有相应收益。在这一背景下,国家决定对开发区进行整顿。该阶段的主要特征为“三为主、二致力、一促进”:以提高吸收外资质量为主,以发展现代制造业为主,以优化出口结构为主;致力于发展高新技术产业,致力于发展高附加值服务业;促进开发区向多功能综合性产业区发展区发展。重要会议主要有开发区成立二十周年,全国开发区工作会议等。这一时期,产业园区机制发力主要集中在土地审核、对外贸易、人才引进、社会保障等方面。

在土地审核机制方面,自2003年7月开始,按照国务院部署,国家有关部门对全国各类园区进行了清理整顿,建立了有效的土地审核机制,至2006年中旬,全国开发区数量由6866家减少到1568家,规划面积压缩到9949平方公里,提升了土地集约节约化水平。在对外贸易机制方面,上海漕河泾新兴技术开发区通过与国家海关总署、外资企业三方通力合作试点成功并开通了全国海关第一本海关账册,无纸化通关区的实质性进展,对外贸易的环节优化做了机制方面的探索,提高了通关效率。在人才引进机制方面,广州经开区对科技领军人才创办的项目,给予最高不超过600万元的创业启动资金资助、天津开发区创业型领军人才经评审符合条件的,提供100万元科研启动经费,苏州工业园给予科技领军人才项目一次性资助100万元的创业启动资金。在社会保障机制方面,2003-2006年,青岛经济技术开发区发布了促进城乡统筹就业的一系列文件,建立了促进城乡统筹就业的运行机制,2003-2008年上半年,城乡登记失业率始终控制在2%以下。

5.创新升级期(2009至今)

在国际金融危机背景下,中国经济表现出良好韧性并带动世界经济发展。产业园区也抓住这一良好历史机遇,进入创新发展期,积极找寻新动力,探索新路径,开拓新方向。重要的文件有2010年的《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》,2017年的《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》等。在这一时期,中国产业园区机制主要在双创扶持、产城融合、资金筹集、生态文明建设、园区共建、产业聚网等方面进行了深化。

在双创扶持机制方面,2016年,《湖北省武汉东湖新技术开发区“双创”示范基地建设工作方案》获省政府审议通过,东湖高新区将建立与双创发展需求相适应的机制体系,具体实施双创载体建设、服务能力提升、科技金融支撑平台建设、双创人才汇聚引进、全球开放链接、双创品牌文化塑造等六大工程,努力形成一批双创聚集区,建成若干具有影响力的“创谷”基地。在产城融合机制方面,2015年,国家发改委下达了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》引发了产业园区业界对产城融合发展的重视与实践,取得了很多成果,苏州工业园是其中的先行者和先进典型。在规划阶段,苏州工业园就借鉴新加坡裕廊工业区经验注重产业发展与城市功能的协调并进发展,从1994年至今经历了“以产兴城”和“产转城升与产城共荣”两个阶段,探索出了一套行之有效的产城融合发展机制。在生态文明建设方面,上海金桥出口加工区通过统筹规划、同步实施,在节能、节地与削减污染物总量等方面不断探索,成立了中国首个再生资源公共服务平台——上海金桥再生资源市场经营管理有限公司,开展了企业中水梯级利用可行性研究方案、上海市循环经济试点、生态园区信息平台和空气监测站建设等工作,形成了系统的生态运营机制,成为国家生态工业示范园区。在资金筹集机制方面,2015年,华夏幸福固安工业园区PPP模式不仅进入了发改委发布的国家首批PPP项目库,还获得国务院的通报表扬,这预示中国产业园区的政府和社会资本合作模式将在更大的范围与更高的层级获得推广,中国产业园区资金筹集机制的多元化、市场化将进一步向纵深发展。在园区共建机制方面,2009年5月,借鉴苏州工业园区成功经验,中新两国再度携手合作、苏州南通两市联动开发的新型园区——苏通科技产业园,8年来,苏通科技产业园综合实力显著增强、城市功能日臻完善、平台建设接连突破,形成以广岛铝工业、音户神商为代表的精密制造业,以捷捷微电子、通富微电子为代表的新一代信息技术产业,以研发中心总部园、综保区物流园、航母世界旅游度假区为代表的现代服务业等三个准百亿级产业,在园区共建机制创新方面积累了丰富经验。在产业聚网方面,中关村软件园经过多年发展,形成了由产业链条、产业政策、科技金融、协同创新、国际化发展和园丁服务构成的产业网络,六大要素间形成了联动,构建了良好的育商、招商、扶商、安商机制生态,为中关村软件园持续发展注入了新动力。


来源:《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑:李梦祺

策划:靳元青

审核:甄杰



 
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