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【园区制度系列研究】中篇:中国产业园区体制(2)
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:1106 日期:2018/3/23  加入收藏

一、 中国产业园区现有体制存在的问题

1)园区行政主体地位和功能定位不明确

产业园区的行政管理主体管委会均作为各级地方人民政府的派出机构,在人民政府的授权下履行经济管理和社会管理职权。根据我国法律规定,一级政府只有乡、县、市、省、国务院五级,在行政机构设置序列中,没有关于产业园区管委会的相关法律定义。可见,产业园区法律地位不明确,不具备独立行政主体资格,政策落地执行困难。另外,产业园区功能定位不清晰,社会管理事务繁冗,承担了大量的非经济建设职能,给产业园区的发展带来一定的负面影响。

2)园区内部各机构职能权力不充分且不清晰

由于产业园区管委会没有明晰的法律定位,同时又是地方政府的派出机构,其所拥有的权限由当地政府掌控,因此地方政府往往随意干涉管委会工作,对管委会的权限、下设机构职能随意改变,这样就会导致:一方面,管委会以及下设各部门未能完全按照权责一致的原则合理设置,管理职能交叉不清,管委会的社会服务职能与经济管理职能区分不明显;另一方面,在与其它部门利益产生冲突时,管委会在规划、土地、项目准入等方面没能真正拥有相应权限。同时,条块分割违背了统一、精简、高效的原则,使园区管委会对重大决策难以真正落实,往往受到所在地方其它有关部门和政策条文的约束。例如,晋江经开区各项经营业务的责权利配置与开发区发展不匹配;管委会在经营链节点上不具备支配或主导性权力,或责任大于权力;从其行使的责任来看,产业园区的定位类似于“协调性部门”(见表2-4)。

2-4 晋江经开区经营链节点审批权限

经营链

节点

执行

协调或审核

批准

规划设计

规划设计

设计院、咨询公司

管委会

规划局

土地收储

农转用

管委会

发改、国土、环保、农业、经发、乡镇府

晋江市政府、泉州市国土局、省国土资源厅等

征地

乡镇府

管委会、国土局

市政府

土地招拍挂

管委会

规划局

国土局

土地使用证

管委会

管委会

国土局

开发建设

工程规划组许可证

企业、管委会

管委会协调

规划局

施工许可证及报建

企业、管委会

管委会协调

规划局

房产证

企业、管委会

管委会协调

房产局

招投标

管委会

管委会

市政府招投标办

园区运营

招商引资

管委会

三级招商体系

市政府招商决策小组

园区生产安全

企业

管委会

安监局

园区环境监察

企业

管委会

环保局

资金使用

管委会

财政局

管委会与市领导

会计账册

管委会

管委会

财政局

晋江经开区从规划设计到运营各节点的执行、协调、审核、批准等管理工作,由多个主体分别负责,这种方式虽然使得权力相对制衡,但是从总体协调和执行角度上看效果不好。例如,在招商引资方面的三级招商体系,市政府、镇政府、投资促进局和管委会均可以分别招商,但由于在具体实施过程中,各主体利益诉求不同,协调相对复杂。

3)园区管委会与开发公司之间的管理职能权限模糊

我国产业园区成立开发公司一般都是下设几个公司,筹建一个控股的股份公司,为了做到彻底的政企分开,每个下属公司都有独立的法人资格,按照企业独立方式结算,完全以企业方式管理运营。开发公司主要承担了产业园区内为社会服务的职能,在公司运营中主要服务于园区的经济发展、社会发展、社会基础设施、市政建设等任务。实践证明,开发公司在产业园区发展中的作用是明显的。然而,这种体制也有自己的不足之处,尤其是在当今快速发展时期出现了很多问题:①产业园区管理主体权力过大,无论是管委会还是开发公司,虽然挂两块牌子,但却是一套人员,既负责领导、决策,又负责日常经营运行,这就造成了园区管理人员所承担的事务过多,分散了精力;②开发公司在日常活动中既是裁判员又是运动员,很难保持公正、公平。同时,也很容易导致开发公司在与管委会的特殊关系下,竞争意识不强,缺乏创新和改革,难以建立现代企业制度。

二、中国产业园区体制的对策

1)管理体制的选择应充分考虑园区发展所处环境和阶段

参考美国学者邓肯的观点,他认为,应该从两个维度来确定企业所面临的环境不确定性:一是企业所面临环境的动态性,二是企业所面临环境的复杂性。具体如图2-2所示。环境的稳定或不稳(即动态)程度。即组织环境中的变动是稳定的还是不稳定的。它不仅取决于环境中各构成因素是否发生变化,而且还与这种变化的可预见性有关。环境简单或复杂的程度可用组织环境中的要素数量和种类来表示。在一个复杂性环境中,有多个外部因素对组织产生影响。通常外部因素越少,环境复杂性越低,不确定性越小;不同的发展环境有不同的管理模式。如果园区所在地市场机制较为完善,面临倾向于稳定和简单的环境可以选择以企业主导型管理体制;面临倾向于动态简单和稳定复杂的环境应选择政企结合型管理体制;面临倾向于动态和复杂的环境应选择政府主导型管理体制。在不同发展阶段的园区管理体制类型也不尽相同。在园区创建初期园区的管理体制以政府引导为主,经过一段时间发展后,各项规章制度、政策措施日趋完善,体制呈现出较强的以市场引导为主的特征。



2-2不确定环境与管理体制类型选择匹配图

2)明确管委会的行政主体地位及其权限

产业园区发展模型由五个要素构成:①管委会,这是最重要的要素,其行政级别代表其战略高度;②资源,指土地资源、自然资源等;③产业,指园区主导产业集聚;④资本,指通过金融创新、多渠道融资实现资本推动;⑤管理,指园区通过精细化管理向管理要效益。园区通过五个要素的相互作用实现协同发展,具体如图2-3所示。五个要素构成的四角椎体就是园区战略覆盖范围,管委会的战略高度越高(如产业园区的级别、机制的灵活度、领导班子的战略视野),对其他要素的调动能力就越强;反之则制约其他要素的发展。从体制调整来看,重点是完善和提升管委会的战略整合能力,实现对其他要素的优化配置。


图2-3产业园区成长模型



当前,管委会承担大量琐碎的社会事务,因此,有必要进行管理体制改革,由中介组织承担这些事务。并且,各种行业管理职能也要逐渐由中介组织履行,通过购买服务逐步实现“小政府、小管理,大中介、大服务”的管理体制;将中介组织的构架由“官办”、“半官办”向合伙制、股份制转变。这样以来,能更加有效地发挥管理和服务的职能。同时,加大对中介组织的监管力度,加强行业协会建设,建立健全行业职业道德和质量监管体系。

3)理顺园区内各机构与其直属上级政府部门的关系

按照小机构、大服务、高效率的原则,创新园区组织管理体制,赋予园区机动灵活的组织人事权。坚持“大系统、大管理”模式,实行内部管理机构大部制,避免管理机构与市属部委一一对应,避免向政府行政区复归,精简机构,减少人员;对内实行扁平化管理,增加管理幅度,压缩管理层次,对外推行“一站式服务”,减少审批项目,简化工作程序等。

设立临时性机构,建立弹性化管理制度,形成精简高效组织结构,以应对临时性、突发性事件。同时,建立科学的人事管理制度。一是对标国内外园区,以“老人老办法、新人新办法”为人事制度创新的原则。二是结合弹性化机构的设置,实行市场化、企业化人力资源管理模式,建立以业绩为导向的绩效考评体系。

4)推动园区开发与管理职能相分离

国内大多数产业园区都在采用政企联合型管理体制。发展总公司负责园区内的具体事务,但是必须在管委会指定的框架内进行,没有独立的决策权。因此,必须探索出管委会和开发总公司之间新的监管模式和利益分配机制,实现开发职能与管理职能的分离。

三、典型案例

在案例选择方面,我们按照管理体制的类型分别选取新加坡裕廊、上海漕河泾开发区以及苏州工业园区三个典型案例。新加坡裕廊是典型的政府主导型管理体制,其亮点在于园区的开发权力集中,裕廊管理局作为新加坡所有工业区的直接管理机构,拥有很高的自主权限,管理了新加坡所有工业区的规划、建设、租赁和管理工作;上海漕河泾开发区是典型的企业主导管理体制,其亮点在于它以公司代行政府,由上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司进行开发区的管理;苏州工业园区是典型的政企结合型管理体制,其亮点在于园区管委会只负责行政管理,而开发公司负责企业管理,二者相互独立,各司其职,真正实现政企分离。

1)新加坡裕廊工业区

裕廊工业区是亚洲最早成立的园区之一,位于新加坡岛西南部海滨地带,距市区约10多公里,面积超过60平方公里。裕廊工业区的发展建设分为三个阶段,即劳动密集型产业主导阶段(1961-1979 年)、技术与资本主导阶段(1980-1989 年)和知识经济主导阶段(1990 年以来)。目前园区内企业数量已超过8000家,各主导产业由初加工向高附加值产品领域延伸,形成完整的产业链,使临港经济渐趋成熟。

——新加坡裕廊体制分析

裕廊工业区的开发运营主要是由政府垄断,因此采取的是政府主导的管理体制。裕廊管理局作为新加坡所有工业区的直接管理机构,拥有很高的自主权限,管理了新加坡所有工业区的规划、建设、租赁和管理工作。这种管理体制的特点是审批权限下放充分,裕廊管理局自主权限大,能够真正实现区内的一站式服务,在很大意义上降低了交易成本。同时,这种管理体制下的政府垄断开发,为裕廊工业的发展提供了四重保障:①规划保障。充分确保裕廊工业区在政府规划指导下发展,并将裕廊定位于全面发展的综合型工业区;②资金保障。园区成立之初的开发建设资金都来自于新加坡政府,为基础设施建设提供了资金保障;③制度保障。裕廊工业区不是“政策特区”,而是为入驻企业创造优越的制度环境和法律环境;④基础设施保障。裕廊工业区初期投入主要资金和力量用于建设和完善基础设施,为工业区的发展打下坚实的硬件基础,并同步兴建各种社会服务设施,如学校、科学馆、商场、体育馆等,使裕廊工业区成为集生产和生活于一体的综合工业区。生产和生活的相得益彰,对为业区人才储备起到了非常大的促进作用。

——新加坡裕廊对我国的启示

逐步完善管理体制,建立良好的制度保障。裕廊工业区成功的一个重要原因就是其具有完善的体制。新加坡裕廊镇管理局有很高的自主权,投资者只要符合新加坡政府的工业政策,管理局就有权将其引入工业区。尽管裕廊镇管理局从本质上看只是一个房地产开发商,但是园区管委会有批准项目、城市规划以及园区规划的权力,同时能发放居民暂住证、管理贸易和市场、征税、发放商业许可证等。它不仅是园区的开发者,同时也是工业区招商引资的推广者。可见,政府不应作为工业区的开发主体,不应直接参与具体管理,而是对园区进行间接管理和调控,使得行政管理与发展管理分开,开发管理机构采取经营化方式。

2)上海漕河泾开发区

1984年初,上海市委市政府为加快新兴技术产业的形成和发展,以发展微电子技术为突破口,决定在漕河泾地区建立微电子工业区。1988年6月,国务院批准其为国家级经济技术开发区。1991年,又被批准为国家级高新区,漕河泾是全国最早同时享受经济技术开发区和高新区优惠政策的开发区。2016年,漕河泾开发区企业销售收入达到2933亿元,其中三产收入2133亿元,同比上升18.7%,第三产业增幅连续多年远超第二产业增幅,开发区公司也成为品牌经营者和产业推动者。

——漕河泾开发区体制分析

开发区发展总公司统一负责上海漕河泾开发区的基础建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用权转让、房产经营,创造投资环境,吸引国内外资金和先进技术,创办企业,促进技术、产品贸易及综合业务发展,行使市政府授权开发区的管理职能。这种体制是典型的公司代行政府职能形式。例如,在项目审批权的安排上,根据上海市政府特批,开发区发展总公司享有对区内投资总额在3000万美元以下的外商投资项目自行审批的权力,为此专门设立了漕河泾开发招商中心项目审批办公室。这一安排使开发区总公司有了管委会的重要招商职能,使其在体制上具有自主灵活的特点。虽然开发区是由公司进行管理,但由于公司被充分授权,所以在土地征用等相关问题方面也得到了较好的解决。

——漕河泾开发区的启示

漕河泾开发区实行企业主导的管理体制,开发区公司主导开发区的开发、建设、经营、管理、协调和服务。同时,市政府赋予其党委建制、行政级别、项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能等。随着开发区的发展,政府职能进一步转化,公司管理将日益规范。可见,实行企业主导型管理体制的园区,公司必须被授予充分的管理权限与职能。

3)苏州工业园区

苏州工业园区于1994年2月11日经国务院批准设立,是中国和新加坡两国政府签署协议兴办的国际合作项目,在管理体制上一开始就形成了政企分离的体制。在中新两国政府的共同推动下,苏州工业园区经过 23 年的高速发展,取得了备受瞩目的成绩。2016年,园区实现地区生产总值2150亿元,同比增长7.2%;公共财政预算收入288.1亿元,增长12%,税收占比达93.1%;进出口总额4903亿元、实际利用外资10.5亿美元;城镇居民人均可支配收入6.13万元,增长8.1%;R&D投入占GDP比重达3.36%,万元GDP能耗为0.254吨标煤,人均GDP超4万美元,经济运行呈现主要指标增长平稳、转型升级质效提升、发展动能加速转换的良好态势,综合发展指数、集约发展水平、质量效益指标均居全国开发区前列。

——苏州工业园区体制分析

苏州工业园区的成功在于其很好地将新加坡的成功经验和中国国情及园区实际结合起来,积极探索建立了适应社会主义市场经济的管理体制。园区的开发主体和管理主体严格分开,这是中新合作的精髓,也奠定了苏州工业园区多年的经济奇迹。

中新苏州工业园区开发有限公司(CSSD)是园区的开发主体,由中新双方财团组成:中方财团由中粮、中远、中化、华能等14家国内大型企业集团出资组建;新方财团由新加坡政府控股公司、有实力的私人公司和一些著名跨国公司联合组成。园区从成立之初,就坚持行政管理主体与基础设施开发主体相分离的原则:园区管委会是副市级政府派出管理机构,在辖区内行使经济和社会综合管理权限;CSSD则是中外合资的企业法人,负责园区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等开发事项。在这样的模式下,园区管委会只负责行政管理,而开发公司负责企业管理,二者相互独立,各司其职,真正实现了政企分离,开发公司自主经营,自负盈亏。在园区管理机构的设置上,一方面遵循“小政府、大社会”的原则,另一方面借鉴新加坡的成功经验。例如,园区管委会下属机构不要求与市级机关对口设置,职能相近的部门合署办公,区外行政机构一般也不在园区设立分支机构。按照精干、高效的原则,园区管委会只设了8个局,人数只有同类管辖范围党政机关的三分之一。最典型的是园区经济贸易发展局,一个局担负的经济管理工作就大致相当于苏州市22个职能部门。

——苏州工业园区的启示

苏州工业园区的成功在于其很好地将新加坡的成功经验和中国国情及园区实际结合起来,建立了适应社会主义市场经济的管理体制。苏州工业园区是典型政企结合即管委会+园区公司的管理体制,将行政管理职能与经营管理职能相分离。这种体制有利于开发区管委会从大量的行政事务中解脱出来,提高工作效率,增加管理机构对市场信息的敏感度;有利于开发公司经济实力的增强,有利于运用经济杠杆进行开发区的建设与管理。可见,这种模式充分利用了两方主体的特征优势,但要求各主体在实际工作中进行良好的沟通。




 
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