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【园区制度系列研究】中篇:中国产业园区体制(1)
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:1032 日期:2018/3/20  加入收藏

西方制度经济学理论认为,管理体制是资源配置以及资源利用效率的决定性因素,其实质是进行权利关系分配,只有不断地进行体制创新,人才、资金、技术等生产要素才能够有效地、协同地发挥作用。近40年来,中国产业园区在体制方面表现出不同发展阶段的差异性特征,但在国际合作、创新驱动、公共服务、社会发展等园区持续发展的要求下,园区体制改革与创新仍面临一些任务和问题,需要进行专门性分析并借鉴相关成功经验,以提出进一步完善体制的对策。

 

一、中国产业园区体制的基本内涵

目前,关于“体制”的定义大致有以下四种:(1)体制是指政府机关、事业单位、企业的组织结构与运行制度;(2)体制就是组织;(3)体制是指政府、企业组织权限划分、权力运作、隶属关系等范畴的相关设置;(4)体制是人们管理整治、社会、经济、文化、教育等领域的行为规范总和,例如政治体制、社会体制、经济体制、文化体制、教育体制等领域的外在表现;(5)按照《辞海》的解释,体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、方法等的总称,例如政治体制、经济体制等。产业园区作为区域经济社会发展的集聚区和增长极,涉及政府、企业等多方主体,园区体制即是指园区持续发展过程中政府、管委会及开发公司之间有效运转的权力配置关系。权力划分与职能配置是园区体制的核心内容,它决定着园区的组织结构,而组织结构是园区体制的载体。依据园区各主体间权力划分与职能配置的不同,体制包含三种主体间关系,即园区与地方政府的关系、园区内部各机构与其直属上级政府部门的关系,园区管委会与园区开发公司的关系。

我们对全国31个省区市(暂不包括香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省)出台的产业园区体制政策文件进行梳理,发现体制方面的文件主题可以归纳为五个关键词:行政主体地位、功能定位、管理权限、精简机构、人员编制(见图1)。

1  31个省区市体制方面政策的类别数量占比图


二、中国产业园区体制的发展历程

中国产业园区的发展历程,同时也是园区体制产生、发展和不断完善的过程。根据管理主体权限的不同,中国产业园区管理体制可以分为初始探索、逐步培育、快速成长、稳定整顿、创新升级五个阶段,其具体特征如表1所示。

1 中国产业园区体制发展阶段

1.初始探索阶段(1979~1983)

中国的产业园区是继1979年试办出口特区之后,随着改革开放的深入和扩大应运而生的。19796月,中共广东省委即提出,在出口特区内允许华侨、港澳同胞、部分外国厂商投资设厂,或合资兴办企业、旅游业;外商须遵守中国的所有法律,在经济上实行开放政策。1980 3月,中共中央决定,把出口特区定名为经济特区。当年8月全国人大常委会决定,批准国务院提出的在广东省深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市设置经济特区的建议。1979年,国务院批准设立蛇口工业区,自此正式开启中国产业园区的发展历程。在此阶段,产业园区总体上处于权力配置的探索期,园区各管理主体在行使权力等方面尚未形成统一的管理体制。

2.逐步培育阶段(1984~1991)

1984年,国务院批准第一个国家级开发区大连经济技术开发区,并开始批准设立了首批14个国家级经开区。19885月,国务院批准成立北京市新技术产业开发试验区,即中关村科技园区的前身。中关村科技园区管理委员会作为市政府派出机构对园区实行统一领导和管理。在该阶段,园区由政府统一进行管理,管理模式传统、粗放,也未形成统一规范的管理体制。此时,园区基本以劳动密集型产业为主,结构单一,但国家在地方立法、土地划拨、优惠政策等方面给予大量政策扶持。并且,各园区积极学习、大胆尝试,围绕招商引资大力开展软硬件设施建设。在此过程中,园区各管理主体在行使权力方面积累了一定经验,但还不成熟,权力运用的酝酿特征明显。

3.快速成长阶段(1992~2002)

1992年邓小平南巡讲话,掀起了产业园区对外开放和招商引资新一轮高潮。该阶段,园区仍以政府开发建设模式为主导,但已经开始深入地进行市场经营探索,逐步调整产业结构,由单一轻工业向汽车、电子、化工等主导产业转变。园区内主导产业逐步纵向延伸产业链条,并加强基础配套服务。市场经济的开放提升了国家对高新技术产业的重视程度,鼓励地方政府建设高科技园区,制定高技术产业开发计划。园区企业享受诸多高新技术产业优惠政策,形成集成电路等核心产业,并向信息技术产业链延伸。园区也开始重视为企业提供行政、代办等商务配套服务以及教育卫生、商业休闲等生活配套服务。在此阶段,一些管理职能下放给园区管理机构,实行“小政府、大社会”的管理体制,园区人员精简、办事速效的特征开始显现。

4.稳定整顿阶段(2003~2008)

该阶段,产业园区涌现出多种发展形态,包括孵化园、文化创意产业园、保税区、电子商务产业园等。社会资本逐步进入园区,园区运营管理市场化程度提升。此时,产业园区的管理体制形成三种基本类型:(1)准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机关,其主要职能是经济开发规划和管理,为入区企业提供服务,主要适用于人口较少的相对独立的中小型园区;(2)开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理合一,或者是两块牌子一班人马,这种模式主要适用于整个城区作为开发区,或者开发区是原有城区建制的一部分。(3)政府领导下的公司管理体制。其特点是通过设立一个开发公司来规划、开发、管理一个开发区,开发公司实际上承担了一定的政府职能,进行公共事业开发。这种体制首创于蛇口,也称之为“蛇口模式”。

5.创新升级阶段(2009至今)

在创新升级阶段,传统体制优势逐步丧失。特别是最近几年,在创新驱动、转型升级的时代背景下,园区以互联网技术、大数据技术等作为产业发展的重要内容,并将园区建设的重点从基础设施的硬环境转向发展功能配套、生活配套、产业新城等软环境。同时,在园区运营方面,更多地采取政企合一或公司主导的模式,并通过公私合伙(PPP)方式整合社会资源,发挥多方优势。此外,园区合作成为推动园区持续发展的重要因素,包括园区内部企业间合作、园区及其分子园区间合作、园区间合作、产城融合、园区国际化合作等具体层次,并以国家政策的形式鼓励园区共建。但随着行政权力逐渐集中到上级主管部门,权力运用受到限制,体制表现出僵化特征,需要尽快进行改革和创新。


三、中国产业园区体制的现状及特征

从中国产业园区体制发展的历程可以看出,我们并没有可依循的先期模式,而是结合不同阶段的具体情况不断地进行大胆尝试和探索。从现阶段来看,根据政府和企业参与的程度不同,我国产业园区的管理体制总体上有三种类型。

1.政府主导型

现阶段,我国大多数产业园区选用的管理体制是政府主导型模式,其特点表现为:(1)以省市领导组成的领导小组负责产业园区的方向决策等全局性问题;(2)指导成立产业园区管委会和党工委。党工委是党在产业园区的派出机构,代表党行使领导职能;管委会作为地方政府的派出机构,负责日常事务管理,在园区内行使管理权限,负责园区规划、审批、房地产开发、人事管理、户籍管理等工作。在组织结构上,党工委与管委会合署办公,下设职能部门、直属机构和特设机构,实行一条龙的高效办事模式。产业园区管委会为适应市场经济发展的要求,提高了对园区内企业的服务管理,为园区企业提供中介服务、风险投资服务、事业性服务等各种配套服务,以增强企业的竞争力。政府主导型园区管理体制与原有的行政区划管理体制有很大不同,具体有三种不同的形式,即政府派出机构型、与原有行政区划管理合一型、管委会独立型。

——政府派出机构型。以合肥高新区为例,在行政区划上,它不是一个独立的行政区,而是隶属于蜀山区。园区管委会的权力有限,部分职能由市政府承担。近几年,合肥高新区的发展日新月异,园区部分土地与基础配套设施的管理职能由所在行政部门承担。园区注重机构设置和人员安排的效率,以避免人事臃肿,造成资源浪费。但是,在管理权限上却容易出现多头领导现象,特别是当园区跨越行政区域时,各政府部门之间会产生利益冲突等情况。

——行政区划管理合一型。以青岛高新区为例,该园区采取两块牌子、一套班子的举措,即区一级政府机关与产业园区管委会实际上是一套人马,他们既是区级政府工作人员,同时又是产业园区管委会管理人员,对行政区域和产业园区进行合一管理。他们一方面承担行政区域内的经济管理、行政管理、社会管理职能,另一方面又肩负产业园区规划、发展、建设的重要任务。因此,园区管委会也增加了许多社会管理的负担,造成机构设置的膨胀与臃肿,最终导致园区偏离发展目标。

——管委会独立型。以苏州高新区为例,其管理机构是管委会,负责园区的建设与管理。苏州高新区既是国家级产业园区,又是苏州重点建设的新城区,管委会下设十八个直属机构、一个镇和一个街道。同时,为了能更好的发展,新区成立了经济发展总公司,以此整合社会资源,创立苏州新区高新产业股份有限公司。在这种管理体制类型下,管委会自身权限比较大,组织结构比较齐全,效率也较高。

2.企业主导型

该类型的管理体制往往不设立政府派出机构和管理组织,园区的管理主体是投资开发公司,其财政收入不进行独立统计,公司承担产业园区的行政管理职能和协调职能。实践证明,这种产业园区管理体制有效地运用了市场机制的规律,加快了产业园区的开发速度,提高了园区内企业引进与发展的质量。当然,企业主导型也没有完全打破传统的行政体制,产业园区的发展建设、重大项目规划等行政权力仍然归地方政府。然而,由于地方政府没有在园区派驻机构,这也导致产业园区发展面临着行政职能的缺失,园区在涉及项目规划、土地征收、审批、人事调动等方面工作时应变能力减弱。在实际工作中,项目开发成本大,办事效率低下,体制创新难以实现,各项改革难以操作,一些有利于园区产业发展的政策在实践中很难落实到位,体制的优越性不容易体现。

为了解决这些问题,一方面,产业园区开发公司必须要得到一些行政管理权限,增加其行政职能的法律性;另一方面,上级主管部门与社会各界应该主动对开发公司给予更大的扶持和帮助。例如,上海张江科技园在国家有关部门和上海市政府的支持下,成立开发公司并与相关单位共同创建科技产业基地,大大推动了相关科技产业的发展。这些园区的整体规划、建设发展、招商引资都由科技园区公司统一运作管理,公司同时还承担社会服务职能和中介职能,向园区企业提供土地、人才交流、政策、信息公开、风险投资等服务,为园区内高新产业企业创造良好的内外部条件。

3.政企结合型

该类型是以管委会与开发公司共同对园区进行管理,产业园区管委会与开发公司合署办公,一套人员,两块牌子,管理主体一方面要行使审批、规划等行政权限,另一方面还要以企业管理方式开展资金筹集、招商引资等工作。工作人员既要履行经济管理职能,又要履行行政管理职能。管委会和开发公司各司其职,前者行使行政管理权限,负责领导、决策和服务工作,后者则负责运作与执行工作。 这种类型的优点在于园区管委会和开发公司的设立有助于发挥行政职能,同时也可以发挥开发公司的经济职能,在园区建立的初期阶段对园区的发展有较强的推动作用。弊端在于,由于开发公司基本没有决策自主权,随着园区的进一步发展,园区管委会不但负责宏观决策,还要负责微观管理,权力的过分集中降低了管理效率,也容易造成政企不分。

例如,天津经济技术开发区在管理体制上设立了党工委、管理委员会和泰达投资开发总公司。这三个机构的领导人都是由天津市委调配,管委会和泰达总公司的主要领导一般都是党工委委员。在天津经开区建立的初期和中期采用的是“三块牌子,一套人马”的形式。后来,这种“党政企合一”的管理体制逐渐显出弊端,于是开始尝试公司化运作,其独立性也逐渐提高。但是,该公司仍然是国有独资公司,总公司的总经理一般是由管委会的主任或副主任担任。随着天津经开区的发展,管委会的职能逐渐增加,总公司也逐渐走向市场化。

综上所述,三种管理体制各有优劣,在政府和企业的介入程度、管理主体、管理形式、管理权限和优缺点方面也具有差异性(见表2)。

2 三种产业园区管理体制类型的比较

 


来源:《2017中国产业园区持续发展蓝皮书》

责任编辑:吴逸凡

策划:靳元青

审核:甄杰



 
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