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张晖明:产业园区的制度贡献对深化改革科学发展的启示
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:149 日期:2018/1/9  加入收藏

2017123日下午,同济大学发展研究院和新华社中国金融信息中心共同主办了“2017中国产业园区体制机制论坛。复旦大学长江经济带研究院副院长、企业研究所所长张晖明教授,围绕产业园区范畴的再认识、园区的制度贡献以及值得借鉴的启示三个方面进行专题演讲。同济大学发展研究院新闻中心根据张教授演讲内容整理以下文稿,欢迎大家进一步交流。

复旦大学长江经济带研究院副院长、企业研究所所长 张晖明


1  产业园区范畴的再认识

我们今天讨论的是高新区和经开区,是科技部和商务部分别管理的。其实,全国的园区概念非常多样,各类园区数量几千、上万,没有精确的统计,包括保税区、高新区、经开区、产业区、新区等各类园区,所以我想有必要对产业园区进行再认识。它包括两方面:一是园区,二是产业。首先从园区看,它是一个新物理空间,然后在这个空间里面放新的产业增量;如果从产业看,它是工业化的内容放在了某一个承载的区域内。这个思想是中国改革开放后受到世界上许多战后经济理论的启发。

20世纪40年代,英国的罗丹提出大推动理论,就是说政府要集中投资能力,在某一个区域重点投入,形成整体发展的能。法国的佩鲁在1950年提出增长极理论,他提到非均衡发展,而前面的罗丹是讲均衡发展。佩鲁认为,均衡发展很难做到,因此要集中开发某个区域,形成对整个经济发展的极化效应和带动能力。60年代,美国的罗斯托提出了经济起飞理论,其实工业化如何起飞取决于它自身的投资能力、投资水平和投资效率。我们的工业区恰恰是通过集中地、集约性地提升投资效率的方式,来带动工业化的总体发展。那么,实际上园区本身就是制造集群,因为经济发展自身有自发集群的内在机制,所以上世纪80年代,美国的迈克尔·波特提出了产业集群理论,波特曾为全球29个国家和地区做过经济发展战略,包括中国的台湾省。要注意的是,今天我们有些开发区不是真正的集群,它还只是一种集聚,就是企业打堆。所谓集群,是指企业有机地打堆、集聚,在技术链、产业链、价值链相关关系上形成非常有序的合作,从而释放由于这种规模而带来的成本节约。所以,园区本身制造了我们全社会的经济发展,可以说是改革开放以来一道亮丽的中国经济增长的风景线。这个风景线表现为:它是完全由政府主导设计的、政府推进的,制造了集群效应。而且,这种集群由于形成了对国际新技术和资金的引入,带来了技术的集聚效应。这种集聚的高地效应能够在技术管理上形成辐射扩散能力。这是技术进步中非常重要的集聚和扩散效用的促动机制问题。同时,园区(特别是外向型的开发区)形成了非常自觉地与国际接轨的办事方式,这种办事方式同样也有了政府行政效率上的示范效应和扩散能力。这就是对园区的重新认识。

2  园区的制度贡献

园区建设非常重要的一个贡献,是在创新进程当中划出一片新区制造增量,并且采取新事新做法的方式,摆脱传统体制“路径依赖”,形成制度创新突破效应。这种增量划出的区域(特别是保税区最初还有铁丝网),形成一定的边界,这种边界使得该区域内官员自身观念发生根本改变,出现了新视野、新观念、新做派。这一点很重要,政府的“门难进、脸难看、事难办”在一些传统的产业部门中还非常突出,但是在园区里面则有一种新风尚,而且它的办事方式完全与国际接轨。这就形成了一种对标国际惯例的新参照、新标准。从而也有了新空间、新组织、新流程,也必然出现了新的效率,其原因就是摆脱了“路径依赖”。

制度创新具体体现在:投资(产权)制度方面,通过中外合资或者外商独资;土地制度方面,通过批租-使用权转让、租赁等方式;商事制度方面,通过准入方式、工商注册效率以及基础环境配套等得以体现。如果我们回想一下80年代初开发区刚建立的时候,当时用电还比较紧张,但是开发区内的电是有保证的;税收制度方面,最初是以优惠的税收吸引外资;海关监管制度(保税等)以及政府行政管理制度方面。这些方面都注意做到主动接轨、有所作为。

由于这些制度的创新,加快了工业化推进步伐,从而收获了“全球化红利”。前面大家也引用了很多数据,说我们工业产出中百分之七八十,税收百分之六七十是来自园区。所以,我们这种制度突破的方式,形成了对全球市场环境机会的捕捉能力和开发利用能力,这是中国人的一大创造。同时,使得我们通过技术的集聚形成了技术追赶,提高技术并快速提升技术能力,加快我们国家工业化的进程。与此同时,也助推整个市场化的进程。因为,园区引进国外的做法,形成了对传统体制的参照,从而以开放促改革;同时,工业园区的发展非常需要劳动力,这就有了一众劳动力从农村走到城市,成为进城务工人员。今天,我们也已经逐步解决这个户籍问题,这是中国改革开放促进市场化当中一个非常重要的问题,推动了劳动力市场的发展。

3  值得借鉴的启示

我在此总结一下这种发展对我们可能的启发,或者是未来我们园区1.02.03.0的启发。园区建设本身是在全球视野上谋划发展,所以,我们很注重运用新国际环境,它是一种新全球化。如果说过去的全球化是以技术和技术链的覆盖延伸能力向前演进的话,今天的全球化是以全球知识分工的贸易合作方式重新表现出来,谁也阻挡不了这种全球化的潮流,所以我们必须要在这个问题上有新的认识。

进一步看到的是新分工的市场关系。大家可以去研究一下TPP,我们过去的开发区是以WTO为背景的,以实物产品的生产贸易为规制对象的市场合作关系;在TPP规则下是以服务贸易为规制对象的经济合作关系,而服务贸易是覆盖生产加工制造和贸易结算关系的,TPP是一种新全球化潮流中具有引领性的新的经济制度和分工组织规制方式。

同时,我们应该看到新时代应该具有了新体制环境条件。前面也讲到,最初园区是靠优惠的税收吸引外资来的,今天税收优惠抹平的情况下,一定要能表现出园区自身有机的集群,以及有机集群内部所形成的相对成本节约的规模能力,产业链、价值链、技术链规模的能力(不是简单的某一个产品的规模能力),同时,也要形成集群内的学习能力,由规模能力的低成本和学习能力的驱动效应而转型,以推动园区的可持续性,否则优惠政策吃完了也就完了。所以,从这个意义上说,今天很多新的开发区还想用30年前20年前的引资招商的方式做,一定是不可能成功的,因为不具备这样的条件了。应该重视的是,大家需要做园区间合作,做园区内企业之间的合作,做产业链的合作关系。

从这种制度创新的背后,我们发现一个非常有趣的问题,即制度的创新是有风险的,制度的创新对现状的突破,有可能表现为违现行之规、甚至是违法。所以这就需要我们的组织者具备对创新可能面临的风险的管控能力,对创新空间的开拓能力。这句话是新任上海市委书记李强说的:法治的天花板下有足够的空间。假如你已经碰到天花板,你一定要遵循法规与精神,什么精神?习近平同志讲话的精神。那么在这个背景下,就需要我们政府带头,现今政府都出台了对于创新出错的免责条例。问题是政府的主要领导人可能承担多少责任?所以就需要我们政府的参与方式转变、园区开发体制转变,今天的开发体制是政府主导的、企业主导的或者政府企业相结合的,这里面有很多有意思的问题。我觉得一个非常重要的出路是园区合作,处于第二轮第三轮发展中的园区应该主动与已经成熟的园区合作,因为成熟的园区有经验、有产业链,在产业链集聚能力的基础上,把很多项目结合起来。除了这个直接的项目联合以外,就是园区的联盟组织,希望这样的组织能做大做强,发挥作用。

园区是“开放”与“改革”互动先行的“试验区”、园区是“政府”与“市场”关系处理的“样板田”,园区开放最高级形态“自贸试验区”的“新动作”就是“自由港”,体制将带来新期待,新期待的核心思想就是“二为”原则:对企业和居民而言,凡是法律没有限制的都可以做;而对政府而言,只有法律规定可做的才能够做,从而把政府的权利收到笼子里。一句话概括就是:全社会都要转型成“负面清单思维”,去推进社会的创新。

 

本文主要根据嘉宾演讲录音整理,有关图文来源为嘉宾演讲PPT,文稿已由演讲嘉宾本人审阅。

整理人:邱纤雨

责任编辑:吴逸凡

审阅:甄杰



 
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