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【精彩看点】聚焦十大问题,助力园区发展
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:61 日期:2017/11/21  加入收藏

    2017年1月19日,国务院办公厅发布了“国办发〔2017〕7号”即《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。这一文件,是我国开发区发展史上,由国务院制定发布的有关指导开发区发展的系统性制度文件,无疑,将对我国开发区发展产生重大且深远的影响。同济大学发展研究院任浩教授结合园区发展实践,对“七号文”进行深入解读,并提出在7号文贯彻实施中需要细化思考并解决十大问题,现将全文整理如下:

1

新时期开发区发展的动力、活力以及长效机制是什么的问题

    在7号文第2条“基本原则”中提到了要“以改革创新激发新时期开发区发展的动力和活力”。动力和活力不足是现在开发区主要存在的问题,在过去30多年的发展过程中,开发区能引领全国的发展,很大程度上是依赖于开发区具有的动力和活力。因此重塑开发区的动力和活力非常必要。但是,在实施中需搞清:我们过去开发区的动力和活力是什么?哪些动力因素已过时?哪些因素需要保留?哪些因素需要发展?

    “基本原则”中还提到了要“构建促进开发区发展的长效机制”。开发区普遍存在重招商轻管理现象,对开发区发展愿景、发展模式与发展路径的规范研究也是经验多于科学。因此,弄清开发区发展的长效机制具体是什么的问题非常必要,例如,长效机制形成机理是什么?现在条件下开发区管理者如何激励?开发区试点容错的具体方法是什么?

2

开发区的产业功能与城市功能布局比例的问题

    在7号文第3条“科学把握开发区功能定位”中提到了要“突出生产功能,统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设,促进新型城镇化发展”。长期以来,我们在理论上一直存在争论,即开发区发展些城市功能与城市是否会同质化。我认为考虑到中国的国家级、省级开发区规模大的特点,开发区内如无城市化的一些功能是难以持续运转的,也难实现开发区的转型升级。现在,这个规定解决了长期存在的开发区产城要否融合的争议,但是,在实施中仍有许多需要细化的地方:如产城融合过程中产城的比例如何定?生产功能区域与非生产功能区域的比例如何定?推进中的障碍有哪些?如何执行?

3

 优化开发区营商环境的问题

    在7号文第3条“科学把握开发区功能定位”中还提到了“开发区要继续把优化营商环境作为首要任务,着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源”。实际上这里面引出的问题是,开发区在持续发展过程中的驱动力是什么,也就是说对于保留和发展企业的驱动力是什么。我们对此进行了长期的观察与研究,提出中国产业园区演进的驱动模式已步入2.0版本,中国产业园区过去30余年的发展是由政策、行政化、硬基础“三要素”所组成的1.0版驱动模式,目前,开发区已经步入2.0版驱动模式:即制度、融合化、软环境的“新三要素”。因此,营商环境对吸引和留住入驻企业起着举足轻重的作用,这促使我们在实施过程中必须重新审视:“营商环境”究竟指什么?营商环境的内在关系是什么?如营商环境中的软环境是什么?有哪些具体构成?如何建设?

4

一带一路中的开发区走出去的问题

    在7号文第5条“推动各区域开发区协调发展”中提到了要“围绕一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展,推动沿海沿江沿线开发区良性互动发展,建设一批具有辐射带动效应的转型升级示范开发区”。目前,中国在境外的开发区已有100多家,大都是企业自建自用或者自建他用,由两国政府正式批准推动设立的仅有中马产业园区、中韩产业园区。但是在目前中国吸引外资下行状态下,应重新系统思考推动开发区走出去的目的与内涵等问题。因此在实施中,我们需要思考解决的是:开发区走出去的目的和构成是什么?开发区走出去与引进来之间如何平衡和升级?开发区在一带一路沿线上如何布局?开发区走出去的动力机制和风险管理机制如何设立?

5

培育开发区创新生态系统的问题

    在7号文第6条“推进开发区创新驱动发展”中提到了要“培育创新创业生态,创新人才培养和引进机制,营造大众创业、万众创新良好氛围”。过去开发区招商主要是把企业招进来,不用去关心进来的企业合作发展的问题,即未实现由分散的企业集聚(物理集聚)向融合的企业集聚(化学集聚)的转变。然而开发区作为产业发展的重要平台与抓手,其最重要的功能就是有助于让企业在空间上实现相互联系与合作,以降低成本促进创新。总体而言,开发区的产业集聚形态已经历了零星的集聚(聚点)、相关企业的集聚(聚核)、关联企业的集聚(聚链)、现在有必要向创新生态系统的产业集聚形态(聚网)转变。但是在培育创新生态系统时应考虑:开发区创新生态系统究竟是什么?有哪些演化阶段和驱动要素?如何加快建设创新生态系统?开发区创新生态系统应该如何评价?开发区创新生态系统如何治理?

6

促进生产型制造向服务型制造转变的问题

    在7号文第7条“加快开发区产业结构优化”中提到了要“促进生产型制造向服务型制造转变,大力发展研发设计、科技咨询、第三方物流、知识产权服务、检验检测认证、融资租赁、人力资源服务等生产性服务业。”现在讲中国制造向中国创造的多,但在通往中国创造的道路上,还应考虑纵向链条中的制造业的深化,即质量、品牌与服务的提升;以及横向链条中的制造业的拓展。广州开发区发布的黄金四十条则明确规定对开发区内企业间的产业合作给予优惠政策支持。我们一直呼吁开发区的产业集聚不是产业的堆集,应是产业内企业之间的融合,但是,在实施中需弄清:中国制造的纵向深化和横向拓展的顶层如何设计?中国制造中的服务型制造是指什么?有哪些?生产型服务业又有哪些?其产业的价值链究竟有多长?如何促进开发区内企业间的产业合作?

7

建设智慧园区的问题

    在7号文第10条“提升开发区基础设施水平”中提到了要“推进实施‘互联网+’行动,建设智慧、智能园区”。在现实中,智慧园区的概念开始被逐渐接受,开发区的智慧化也不同程度地得到了重视,但是总体上开发区的智慧化程度不高,效用不显。因此,在实施中应弄清:开发区智慧化究竟对入住的企业起了什么作用?智慧园区的具体内容和深化是什么?如何评价开发区智慧化水平? 如何推进开发区智慧化?障碍在哪?

8

开发区管理特色的问题

    在7号文第11条“完善开发区管理体制”中提到了“对于开发区管理机构与行政区人民政府合并的开发区,应完善政府职能设置,体现开发区精简高效的管理特点。”开发区发展30多年来,体制机制上已有不少变化,尤其是当地政府与开发区的关系出现了变化。有的开发区管委会与新区合并了,但合并后开发区的管理特色不见了,但不管开发区是挂在行政区还是新区下面,其作为产业发展的平台功能应该长期存在。但是,在开发区的发展与规范处理上,我们应弄清:开发区与行政区政府是什么关系?开发区新的管理特色是什么?如何保持开发区发展与规范中的管理特色?开发区的体制如何重构?

9

 开发区的招商引资优惠政策的问题

    在7号文第14条“做好开发区投资促进工作”中提到了“开发区可结合产业发展方向,在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策”。关于优惠政策,2014年的62号文明令禁止,2015年25号文又暂缓执行,这次2017年的7号文又鼓励政策优惠。同一个问题,在短短三年中,政策变化出现如此大的反复,实属罕见。

    我认为,背后的原因主要是现在招商的竞争态势上已从过去主要是国内开发区之间的竞争,转变为发达国家与发展中国家之间的竞争,开发区建设从不是一个封闭的状态,我们应把优惠政策问题放到全球产业竞争的角度去考虑。另外,招商政策也需进一步优化,不能仅仅是针对招商引资的前端,还应该包括后端企业保留和发展的问题,开发区在企业招商进来以后各阶段都应有相应优惠政策,今年广州开发区发布的“四个黄金十条”就是针对招商引资、留住和发展企业三个环节进行优惠。现在看来优惠政策作为开发区吸引企业、保留企业是必要的。但是,在实施中要注意:要说明清楚并引导开发区正确理解招商优惠政策,为什么现在重提招商引资优惠政策?如何形成有国家竞争力的招商优惠政策?除了招商阶段,对于开发区内现有企业的政策优惠是什么?如何避免由此带来的新一轮恶性生产?

10

健全开发区综合统计体系的问题

    在7号文第22条“完善开发区评价考核制度”中提到了要“建立健全开发区统计体系”。这是一个看上去虚,本质上却是管理开发区的长远之策。在美国,有关研究机构是可以拿到开发区内企业非常细的数据的,但在我国,我们很难获取合作企业的微观数据。开发区统计主体也不明晰,统计口径也不规范,无法准确把握开发区的具体情况,难免使全国或地方在开发区管理决策的科学化中缺少准确数据的支撑。因此,我们在实施中要明确:开发区综合统计体系主体是谁?开发区本身是否可以作为我国统计体系中独立的统计对象?统计的具体指标如何设定?发布方式和时间是否能够明确?更重要的是要加大开发区统计的执行力度。

    产业园区的建立和发展对中国改革开放发挥了巨大作用,而功在制度突破。但是随着时代的转换、环境的变化,原来行之有效的一些制度开始失活;原来没有涉及的一些制度改革的需要开始显现;原来在地方和园区层面的制度问题上升到了更高层面。新时代的产业园区持续发展需要在广度和深度上进行新的制度探索。

    即将举行的“2017年(第5届)中国产业园区持续发展论坛”将以“新时代新探索:法制、体制、机制”为主题进行广泛且深入的探讨。其中,法制涉及国家层面的立法探索、条例制定和政策意见等,体制涉及地方层面的政府与园区间事权划分、管委会与开发公司间关系和所有权改革等,机制涉及园区层面的引人用人留人、财务权限、投资决策等。

 



 
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