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贯彻实施国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》“7 号文”需关注解决五大关键问题
来源:同济大学发展研究院 浏览次数:40 日期:2017/10/31  加入收藏

      2017年1月19日,国务院办公厅发布了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(以下简称“7号文”),这一我国开发区发展史上由国务院制定发布的有关指导各类开发区发展的系统性制度文件,无疑将对开发区发展产生重大且深远的影响。但与此同时,仍有一些问题需要在贯彻实施过程中进行细化思考并加以解决。

明晰发展的核心内涵

      在过去30余年的发展过程中,开发区之所以能够引领全国经济发展,极大程度源于其独具特色的动力和活力。而现阶段,动力和活力不足却成为制约开发区发展的主要问题。正因如此,“7号文”提出,要“以改革创新激发新时期开发区发展的动力和活力”。只是,在具体实施中需要进一步明确:开发区的动力和活力的内涵究竟是什么?哪些因素是事关发展的核心要点。与此同时,当前,开发区普遍存在“重招商、轻管理”的现象,对开发区的发展愿景、发展模式与发展路径的规范研究也是经验多于科学,这就使“构建促进开发区发展的长效机制”成为又一值得关注的重大课题,并在实践中应特别聚焦三个问题:一是长效机制的形成机理是什么?二是在现有条件下应如何激励开发区的管理者?三是开发区试点容错的具体方法又是什么?

产业功能与城市功能

      长期以来,在理论层面一直存在争议,即开发区发展城市功能是否会与城市形成同质化。考虑到我国大多数开发区的发展实际,客观而言,如果不具备城市化的某些功能,开发区显然难以持续运转,也无从支撑现下的转型升级。“7号文”中提到的要“突出生产功能,统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设,促进新型城镇化发展”,实则解决了开发区产城是否需要融合的争论。当然,在实施中也有许多需要细化的内容,比如,产城融合过程中的产城比例应如何设定?生产功能区域与非生产功能区域的比例又应如何设定?

优化营商环境

      “开发区要继续把优化营商环境作为首要任务,着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源”。其中引申出的问题是:开发区在持续发展过程中的驱动力是什么?对此,经过长期观察与研究,目前,中国产业园区的发展已由政策、行政化、硬基础“三要素”支撑的1.0版驱动模式,步入由制度、融合化、软环境“新三要素”引领的2.0版驱动模式。由此,营商环境将要发挥的功力不容小觑,这也促使开发区必须重新审视营商环境的要素构成与内在关系。

创新生态系统的多维要素

      曾经,开发区的关注点主要集中于将企业“引进来”,却鲜少关注企业间的合作发展问题,即未能实现由分散的企业集聚(物理集聚)向融合的企业集聚(化学集聚)转变。作为产业发展的重要平台与抓手,开发区的产业集聚绝非是产业的简单堆集,而应是产业内企业间的有机融合,即通过推动企业在空间层面实现相互联系合作,以切实降低成本、促进创新。因此,在开发区的产业集聚形态经历了零星集聚(聚点)、相关企业集聚(聚核)、关联企业集聚(聚链)三个阶段后,应逐步转向创新生态系统的产业集聚(聚网)。在此关键阶段,应特别考虑开发区创新生态系统的定义是什么?如何做好顶层设计以推进产业的纵向深化与横向拓展?以及如何在加快建设的同时预判好产业的价值链条。

招商引资与优惠政策

      当前,招商引资的竞争态势已从过去主要在国内开发区间的竞争,转变为发达国家与发展中国家间的竞争,加之开发区的建设从不是一个封闭状态,这就需要将优惠政策问题置于全球产业竞争的角度加以考量。此外,招商政策也需进一步得到优化,不能仅仅针对招商引资的前端,还应关注后端企业的维系与发展问题,需要在企业发展的各阶段配备相应政策。并且,也要注意引导开发区在正确理解招商优惠政策的基础下,真正避免区域间的恶性竞争,共同努力打磨出具有国家竞争力的政策体系。

总体而言,发展30余年来,我国开发区的体制机制已经发生不少变化,尤其表现在当地政府与开发区的关系方面。只是,无论选择何种体制,开发区作为产业发展的平台功能以及精简高效的管理特点应该长期保持。并且,在全新形势下,还应特别关注智能、智慧园区的深层效应以及开发区“走出去”的动力机制与风险防控。


文/同济大学研究院院长 任浩



 
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